De beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsbeginsel

Inleiding

In de uitspraak van 5 maart 2025 verduidelijkt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) de verhouding tussen de beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling houdt vast aan het uitgangspunt dat bestuursorganen in de regel gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden. Zij verduidelijkt dat ‘concreet zicht op legalisatie’ deel uitmaakt van de evenredigheidstoets.

Wat was er aan de hand?

Bij een controle werd geconstateerd dat op een perceel een groot aantal bouwwerken aanwezig waren, die werden gebruikt voor het houden van dieren. Ook zijn er vogels, paarden en honden aangetroffen en werden er goederen en materialen aangetroffen die in de openlucht werden opgeslagen en/of gestald. De Afdeling oordeelt dat de bouwwerken zonder de vereiste omgevingsvergunning zijn gebouwd en dat het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan is (r.o. 5.3). Er is dus sprake van een overtreding.

Beginselplicht tot handhaving

De vraag die voorlag, is of er reden was om van handhavend optreden af te zien. Volgens vaste jurisprudentie geldt als uitgangspunt:

‘dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De Afdeling benadrukt daarbij dat de beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.’ (r.o. 6.1)

Wanneer is handhavend optreden onevenredig?

In deze uitspraak verduidelijkt de Afdeling de verhouding tussen de beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsbeginsel.

De vraag of van handhavend optreden mag worden afgezien, moet worden beoordeeld in het kader van het evenredigheidsbeginsel. De bestuursrechter dient te beoordelen of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is (Harderwijk-uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de

aangevoerde beroepsgronden. Het uitgangspunt dat er moet worden opgetreden tegen een overtreding blijft hierbij voorop staan.

Volgens de Afdeling is handhavend optreden alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. In dat geval is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien.

Een bijzonder geval zich kan voordoen bij concreet zicht op legalisatie. Ook bijvoorbeeld een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.

Toepassing op casus

In deze casus was er volgens de Afdeling geen bijzonder geval op grond waarvan van handhavend optreden moest worden afgezien. De omstandigheden die door de eigenaren van het perceel naar voren zijn gebracht, komt volgens de Afdeling niet een zodanig zwaar gewicht toe dat het algemeen belang van handhaving daarvoor moet wijken (r.o. 6.2). Ook het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet, nu de eigenaren niet aannemelijk hebben gemaakt dat hun de toezegging is gedaan dat het college niet handhavend zou optreden (r.o. 6.3)