Geïmpliceerde gedoogverklaring coffeeshop

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) heeft een interessante uitspraak gedaan over coffeeshops en gedoogverklaringen. De Afdeling overweegt in deze zaak onder meer dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op de gedoogverklaring, dat een looptijd van tien jaar evenredig wordt geacht en dat een tijdelijke vergunning niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. In dit blogbericht bespreken Anita van den Berg en Gijsbert Pierik (SWDV advocaten) de uitspraak.

Feiten

Appellant in deze zaak is een coffeeshophouder in Heerlen. Hij beschikte sinds 2008 over een ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ voor onbepaalde tijd. In deze vergunning is onder meer opgenomen dat appellant vanuit de coffeeshop eetwaren en alcoholvrije dranken mag verstrekken en dat er een handelsvoorraad softdrugs van 500 gram aanwezig mag zijn.

In 2002 voert de gemeente nieuw coffeeshopbeleid in, op grond waarvan er slechts drie (en later twee) coffeeshops in de gemeente zijn toegestaan. In 2019 besluit de burgemeester de looptijden van de horeca-exploitatievergunningen coffeeshop van de huidige houders om te zetten naar een termijn van tien jaar. Appellant kan zich hier niet in vinden en procedeert door tot de Afdeling.

Oordeel Afdeling

Het inhoudelijke geschilpunt in hoger beroep heeft betrekking op de omzetting van de vergunning van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd (tien jaar). In dat kader speelt ook een rol of de Dienstenrichtlijn op de vergunning van toepassing is. Op grond van de Dienstenrichtlijn kunnen schaarse vergunningen namelijk in beginsel niet voor onbepaalde tijd worden verleend.

De Afdeling oordeelde eerder al dat het aantal te verlenen exploitatievergunningen voor coffeeshops mag worden gemaximeerd en dat deze vergunningen voor een beperkte duur mogen worden verleend. In de uitspraak van 13 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3482) ging het om een exploitatievergunning voor een horecabedrijf waarvan bekend is dat daarin softdrugs wordt verkocht en dat deze verkoop wordt gedoogd. Die exploitatievergunning hield niet in dat toestemming wordt verleend voor de verkoop van softdrugs. Aan de exploitatievergunning was een gedoogverklaring verbonden. De looptijd van de gedoogverklaring was gekoppeld aan de looptijd van de exploitatievergunning. De Afdeling oordeelde in die zaak dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de exploitatievergunning. Of de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op de gedoogverklaring kwam niet aan de orde, omdat de looptijd van de gedoogverklaring die van de exploitatievergunning volgde.

De verhouding tussen de gedoogverklaring en de exploitatievergunning voor een horecabedrijf in de onderhavige zaak is anders. In de exploitatievergunning zelf is opgenomen dat er in het horecabedrijf een handelsvoorraad softdrugs van 500 gram aanwezig mag zijn (‘geïmpliceerde gedoogverklaring’). De looptijd van de geïmpliceerde gedoogverklaring van tien jaar is hier losgekoppeld van de exploitatievergunning voor een regulier horecabedrijf, die een onbeperkte duur heeft. Dit heeft als gevolg dat appellant na afloop van de tien jaar looptijd van de gedoogverklaring de reguliere horeca-exploitatie kan voortzetten.

De Afdeling staat in deze zaak dan ook niet voor de vraag of de looptijd van de exploitatievergunning aan de Dienstenrichtlijn voldoet, nu die looptijd onbeperkt is. Met betrekking tot de geïmpliceerde gedoogverklaring oordeelt de Afdeling dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. De Afdeling overweegt hierover dat de verkoop van cannabis buiten de werkingssfeer van het vrij verkeersrecht valt, en dat de Dienstenrichtlijn hiervan een nadere uitwerking is. De vraag naar de toelaatbaarheid van de beperkte looptijd van de gedoogverklaring van tien jaar wordt in deze zaak dan ook niet over de band van Dienstenrichtlijn beantwoord.

De looptijd van de gedoogverklaring van tien jaar wordt in deze zaak wel getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. De burgemeester heeft de looptijd van onbepaalde tijd naar tien jaar omgezet omdat er sprake is van schaarste. Uit de ‘Vlaardingen-uitspraak’ van de Afdeling (ABRS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927) over de verdeling van schaarse rechten volgt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Deze vergunningen kunnen in beginsel daarom alleen tijdelijk worden verleend. Hoewel de Afdeling dit niet uitdrukkelijk overweegt, kan uit de onderhavige uitspraak worden afgeleid dat zij de Vlaardingen-jurisprudentie van toepassing acht op de geïmpliceerde gedoogverklaring.

De burgemeester heeft de beperking van het aantal coffeeshops in de gemeente Heerlen nodig geacht om de negatieve effecten van de coffeeshops op het woon- en leefklimaat van de gemeente beheersbaar te houden. Ook heeft de burgemeester gekozen om de coffeeshops meer te spreiden binnen de gemeente om te voorkomen dat de coffeeshops in één omgeving onevenredig zwaar op het woon- en leefklimaat in de omgeving drukken. De Afdeling acht dit beleid niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Ook het concrete besluit waarbij de looptijd van de gedoogverklaring van onbepaalde tijd is omgezet naar tien jaar acht de Afdeling evenredig. Er is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de burgemeester had moeten afwijken van zijn beleid. In het kader van de rechtszekerheid weegt de Afdeling mee dat de beperkte looptijd alleen betrekking heeft op de gedoogverklaring en niet op de reguliere horeca-exploitatievergunning. Na afloop van de tien jaar looptijd kan hij dan ook de reguliere horeca-exploitatie voortzetten.

Betekenis van de uitspraak voor de praktijk

Als sprake is van een geïmpliceerde gedoogverklaring is de Dienstenrichtlijn niet op de gedoogverklaring van toepassing. Dit neemt niet weg dat als de geïmpliceerde gedoogverklaring schaars is vanwege een maximumbeleid, deze in beginsel slechts voor bepaalde tijd kan worden verleend (Vlaardingen-uitspraak). Deze uitspraak laat zien dat een termijn van tien jaar onder omstandigheden evenredig wordt geacht.