Gewekt vertrouwen permanente bewoning recreatiewoning?

(met dank aan mr. A.E.M. van den Berg)

De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) van 11 oktober 2023 heeft betrekking op handhavend optreden tegen de permanente bewoning van een recreatiewoning in gemeente Wijchen. In dit blogbericht wordt ingegaan op de rol die het vertrouwensbeginsel in deze zaak speelt.

Permanente bewoning recreatiewoning toegestaan, inwoning niet.

De personen A en B zijn sinds 2000 eigenaars van een recreatiewoning. In 2005 zijn zij gescheiden. A is in recreatiewoning blijven wonen. Sinds 2010 zijn zij weer bij elkaar en op 7 mei 2019 is B bij A in de recreatiewoning getrokken. In juni 2019 legt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijchen (hierna: ‘college’) een last onder dwangsom op omdat de recreatiewoning in strijd met twee bestemmingsplannen permanent wordt bewoond. De permanente bewoning van A is wel toegestaan op grond van persoonsgebonden overgangsrecht dat in de bestemmingsplannen is opgenomen, de inwoning van B niet.

Uitspraak rechtbank: gewekt vertrouwen moet worden nagekomen

A en B beroepen zich in beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij wijzen op de persoonsgebonden gedoogbeschikking die het college in 2007 aan A heeft verleend. Ook beroepen zij zich op een brief van het college uit 2006 waar uit zou blijken dat het mogelijk is dat iemand permanent in een recreatiewoning inwoont bij een houder van een persoonsgebonden gedoogbeschikking.

De rechtbank overweegt dat het college het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat B bij A mocht inwonen. Voor de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel maakt de rechtbank gebruik van het stappenplan dat door de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) is geïntroduceerd. De rechtbank overweegt dat sprake is van een toezegging die is neergelegd in de brief uit 2006 en in de gedoogbeschikking (stap 1). Hierin zijn uitlatingen opgenomen die bij A en B redelijkerwijs de indruk kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het college over handhaving van het bestemmingsplan. Deze toezegging is volgens de rechtbank toe te rekenen aan het college (stap 2). Vervolgens beoordeelt de rechtbank of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid (stap 3). Volgens de rechtbank moet het gewekte vertrouwen worden nagekomen omdat het belang van het college bij de beoogde uitsterfconstructie niet opweegt tegen het belang van de eigenaren.

College gaat in hoger beroep

Het college is het niet mee eens met de overweging van de rechtbank A en B er op mochten vertrouwen dat zij de recreatiewoning permanent mochten (laten) bewonen door anderen (persoon B) dan de houder van een persoonsgebonden gedoogbeschikking (persoon A). Het college gaat dan ook in hoger beroep en voert het volgende aan.

De brief uit 2006 is volgens het college een algemene informatiebrief die aan alle eigenaren en bewoners van de recreatiewoningen is verzonden. Dit argument hoort thuis in de eerste stap van het stappenplan: de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. De vraag die in dit kader dient te worden beantwoord is dan ook of  die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. De Afdeling heeft hierover in haar uitspraak van 29 mei 2019 overwogen (r.o. 11.2) ‘dat, om een toezegging aan te nemen, de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden dient te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging.’ Ten aanzien van B wijst het college op het beleid ‘permanente bewoning recreatiebedrijven’ dat gold in 2006-2017. Hierin staat niets opgenomen over de inwoon- en samenwoonsituaties. Ook is volgens het college relevant dat B de permanente bewoning heeft onderbroken en pas ná de vaststelling van het geldende bestemmingsplan is gaan inwonen bij A. Tot slot stelt het college ten aanzien van zowel A als B dat aan de persoonsgebonden gedoogbeschikking geen waarde meer kan toekomen vanwege het persoonsgebonden overgangsrecht dat in het bestemmingsplan is opgenomen. Aan de vermeende toezegging komt geen zelfstandige betekenis meer toe na de inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime.

Oordeel Afdeling: beroep vertrouwensbeginsel slaagt niet

De Afdeling oordeelt dat een beroep op het vertrouwensbeginsel met betrekking tot de inwoning van B bij A niet kan slagen. In de gedoogbeschikking die in 2007 aan A is verleend, staat de voorwaarde dat het niet mogelijk is aanspraak te maken op een persoonsgebonden gedoogbeschikking door te gaan inwonen bij een houder van een gedoogbeschikking. De Afdeling laat in het midden of dit voorschrift in de weg staat aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling laat dit ook in het midden met betrekking tot de brief uit 2006. Ik vraag mij overigens wel af of het argument van het college dat deze brief een algemene informatiebrief, kan slagen. De brief is blijkens de uitspraak gericht aan de eigenaren en bewoners van recreatiewoningen. Het lijkt mij goed voorstelbaar dat een dergelijke brief voldoende is toegesneden op de concrete situatie nu A destijds al eigenaar en bewoner van de recreatiewoning was . 

Voor zover enig gerechtvaardigd vertrouwen zou volgen uit de brief en de gedoogbeschikking, is dat volgens de Afdeling met de vaststelling van de nieuwe bestemmingsplannen uitgewerkt. Op grond van deze plannen valt A onder het persoonsgebonden overgangsrecht maar is de inwoning van B hier niet onder gebracht. Evenmin staan de bestemmingsplannen toe dat er bij A mag worden ingewoond. Het had volgens de Afdeling op de weg van A en B gelegen om in de bestemmingplanprocedure op te komen voor hun belangen, namelijk in het kunnen blijven behouden van de inwoonsituatie.

De redenering van de Afdeling lijkt mij zuiver maar roept wel de vraag op in hoeverre A en B in een beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan hadden kunnen bewerkstelligen dat de inwoning van B bij A zou zijn toegestaan. Op het moment van vaststelling van de bestemmingsplannen – 2013 en 2015 – was er namelijk nog geen sprake van inwoning. B is pas op 7 mei 2019 weer bij A gaan inwonen. De inwoning van B viel ten tijde van de vaststelling van de bestemmingsplannen dan ook niet onder het bestaande gebruik van het perceel. Een uitbreiding van het persoonsgebonden overgangsrecht naar de inwoning van B bij A lijkt op dat moment dan ook niet aan de orde. A en B hadden dan ook slechts kunnen inzetten op het positief bestemmen van de inwoning van B bij A.