Kostenverhaal inbeslagname gevaarlijke hond; hoger beroep burgemeester niet-ontvankelijk

In diverse gemeenten doen zich (bijt)incidenten met gevaarlijke honden voor. Doorgaans bevat de APV hiervoor bevoegdheden waarmee dit bestuurlijk kan worden aangepakt. Hierover is de nodige jurisprudentie verschenen. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) van 4 oktober 2023 kan hier aan worden toegevoegd.

De uitspraak ziet op het hoger beroep van de burgemeester van Assen in een procedure over het verhaal van de kosten van de inbeslagname en bewaring van de Rottweiler Renzo. In dit blogbericht bespreek ik de uitspraak en ga ik in op de bevoegdheidsverdeling tussen het college van burgemeester en wethouders (hierna: ‘college’) en de burgemeester bij het nemen van maatregelen met betrekking tot gevaarlijke honden.

Casus; kostenverhaal spoedeisende bestuursdwang

Het college heeft in 2018 spoedeisende bestuursdwang toegepast op grond van artikel 2:59 van de APV en artikel 3 van het Protocol bijtincidenten honden (hierna: ‘Protocol’). Renzo had in 2016 al twee keer een incident veroorzaakt en is naar aanleiding daarvan door het college aangewezen als ‘gevaarlijke hond’. Bij het aanwijzingsbesluit is ook een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd. In 2018 heeft Renzo opnieuw drie keer een incident veroorzaakt. Het college heeft daarop besloten spoedeisende bestuursdwang toe te passen en de hond in beslag te nemen. Dit besluit is door de eigenaar van Renzo tevergeefs aangevochten; de Afdeling heeft het college bij uitspraak van 19 februari 2020 in het gelijk gesteld.

Op 18 juni 2020 heeft het college de kosten voor de toepassing van de (spoed)bestuursdwang bij de eigenaar van Renzo in rekening gebracht. De eigenaar is hiertegen in bezwaar gegaan, en vervolgens in beroep. De rechtbank heeft hem in het gelijk gesteld, de beslissing op bezwaar vernietigd, het primaire besluit herroepen en de te verhalen kosten verminderd.

Vervolgens gaat de burgemeester, en niet het college, in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. Om dit te kunnen duiden, ga ik hieronder in op de bevoegdheidsverdeling bij de bestuurlijke aanpak van bijtincidenten met honden.

Bestuurlijke aanpak bijtincidenten: welk bestuursorgaan is bevoegd?

Gevaarlijke honden kunnen in het kader van strafvervolging of op basis van het bestuursrecht in beslag worden genomen. De bestuurlijke aanpak kan in beeld komen als preventieve maatregelen nodig zijn om in de toekomst herhaling te voorkomen. Op grond van artikel 2:59 APV kunnen honden in de gemeente Assen als ‘gevaarlijk’ worden aangewezen. Bij dat besluit kan ook een muilkorf- en/of aanlijngebod worden opgelegd. Zo nodig kan een bestuursrechtelijk handhavingstraject volgen.

In het verleden was doorgaans het college bevoegd om te beoordelen of een hond gevaarlijk was en om maatregelen op te leggen. Wanneer de maatregelen niet in acht werden genomen of als een nieuw bijtincident volgde, was het college bevoegd om bestuursdwang toe te passen door de hond in beslag te nemen. Dat is ook in deze casus gebeurd.

De bevoegdheid van het college liet onverlet dat de burgemeester in beeld kon komen in de bestuurlijke aanpak van bijtincidenten, namelijk als gebruik werd gemaakt van de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172 lid 3 Gemeentewet. Hiermee kan de burgemeester bij (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde bevelen geven om acute, concrete ordeverstoringen te bestrijden. De bevoegdheid in artikel 172 lid 3 Gemeentewet leent zich niet voor inbeslagname van een hond. Dit vormt een inbreuk op het eigendomsrecht en hiervoor is noodzakelijk dat is voldaan aan voorzienbaarheidsvereiste. Dit is problematisch bij de lichte bevelsbevoegdheid. Ook passen dergelijke ingrijpende maatregelen niet bij het karakter van deze bevoegdheid.  Verder is van belang dat de lichte bevelsbevoegdheid een onmiddelijkheidsinstrument is dat alleen kan worden ingezet als er acuut gevaar is en als er geen andere wettelijke normen van toepassing zijn.

In 2015 wijzigde de VNG de modelregeling over gevaarlijke honden en belastte de burgemeester met de uitvoering. Aanleiding voor deze wijziging is de jurisprudentie betreffende gebiedsverboden en het aanwijzen van gebieden waar geen vuurwerk mag worden afgestoken (zie uitgebreid het artikel ‘Over honden en brokken: de publiekrechtelijke aanpak van bijtincidenten (deel I)’ van M.I. Tuk en M.A.D.W. de Jong, Gst. 2017/79). Hierin is geoordeeld dat de burgemeester op grond van zijn exclusieve taak de openbare orde feitelijk, daadwerkelijk te handhaven (artikel 172 lid 1 Gemeentewet), belast moet worden met de uitvoering van APV-bepalingen die over de daadwerkelijke openbare-ordehandhaving gaan. Te betogen valt dat het bij deze exclusieve bevoegdheid van de burgemeester past om maatregelen over een gevaarlijke hond te nemen.

De APV van gemeente Assen is pas later, in 2019, gewijzigd. Sindsdien is in Assen de burgemeester, en niet het college, bevoegd om te bepalen of een hond gevaarlijk is en om een aanlijn- en/of muilkorfkorfgebod op te leggen.

Procedurele aspecten casus

Terug naar de casus. Zoals gezegd, heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. De uitspraak van de rechtbank is echter gewezen naar aanleiding van het beroep tegen een besluit van het college, dat bij de rechtbank als verwerende partij is opgetreden.

De Afdeling diende de vraag te beantwoorden of de burgemeester hoger beroep kon instellen. Het antwoord op die vraag is ontkennend.

De Afdeling verwijst naar artikel 8:104 lid 1, aanhef en onder a Awb, dat luidt:

“Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen hoger beroep instellen tegen een uitspraak als bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, of artikel 8:67, eerste lid, van de rechtbank.”

De Afdeling overweegt vervolgens (r.o. 4.2) dat de burgemeester geen partij was in het geding bij de rechtbank en daarom niet kan worden aangemerkt als ‘bestuursorgaan’ in de zin van artikel 8:104 lid 1 Awb.

De burgemeester kan volgens de Afdeling ook niet als ‘belanghebbende’ in de zin artikel 8:104 lid 1 en artikel 1:2 Awb worden beschouwd. Het belang van het kostenverhaal van de toegepaste bestuursdwang is niet een belang dat aan de burgemeester is toevertrouwd, maar aan het college. De spoedeisende bestuursdwang waarbij Renzo in beslag is genomen, is gebaseerd op artikel 2:59 van de APV en artikel 3 lid 3 en 4 van het Protocol. Uit het Protocol volgt dat een hond in beslag genomen kan worden als de houder van de hond zich niet aan de op grond van artikel 2:59 APV gestelde voorwaarden houdt en de hond een nieuw bijtincident veroorzaakt. Deze situatie deed zich hier voor.

De bevoegdheid ex artikel 2:59 APV is in 2019 bij de burgemeester belegd. De bevoegdheid van artikel 3 lid 3 en 4 Protocol (inbeslagname) is echter pas per 17 januari 2023 overgegaan van het college naar de burgemeester. Dit is na afloop van de hogerberoepstermijn en na het nemen van de besluiten over de invordering van de kosten van bestuursdwang. Ten tijde van de hogerberoepstermijn was dit (nog) niet een belang dat aan de burgemeester was toevertrouwd, zo lees ik de uitspraak. Het hoger beroep kon ook niet door het college van de burgemeester worden overgenomen. De wisseling van een partij na afloop van de beroepstermijn of in de loop van de instanties is in beginsel uitgesloten (ABRvS 09 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2132).

Conclusie: geen hoger beroep

De Afdeling komt tot de conclusie dat de burgemeester geen hoger beroep kon instellen. De vermindering die de rechtbank op de te verhalen kosten heeft toegepast, blijft dan ook van kracht.