Sluiting woning onrechtmatig

Sluiting woning bij wapenvondst

De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) van 21 juni 2023 gaat over een sluitingsbevel van de burgemeester van Amsterdam nadat in de kelderbox van appellante explosieve materialen voor plofkraken waren gevonden. De woning waarbij de kelderbox hoort, wordt voor drie maanden gesloten. De Afdeling bestrijdt niet de noodzaak om in te grijpen maar zet toch een streep door het besluit van de burgemeester. In dit blogbericht bespreek ik deze uitspraak en de mogelijkheden van de burgemeester om een woning te sluiten bij een wapenvondst.

Explosieve materialen in kelderbox

In 2019 heeft de politie de meerderjarige zoon van appellante aangehouden en in voorlopige hechtenis genomen wegens betrokkenheid van een plofkraak. Naar aanleiding daarvan doet de politie onderzoek in de woning en kelderbox van appellante. Daarbij worden explosieve materialen gevonden die gebruikt kunnen worden bij plofkraken. Ook zijn er bivakmutsen, een breekijzer, een hoofdlampje en grote tassen gevonden. Al deze spullen zijn van de zoon van appellante, die bij haar woont en op haar adres staat ingeschreven.

Door de aanwezigheid van de materialen in de kelderbox is volgens de burgemeester de openbare orde en de veiligheid van de omwonenden ernstig verstoord. De burgemeester sluit daarom de woning. De sluiting wordt aanvankelijk op de artikelen 172 lid 3 Gemeentewet (‘lichte bevelsbevoegdheid’), 174a Gemeentewet en 175 Gemeentewet gebaseerd.

Art. 172 lid 3 Gemeentewet
(lichte bevelsbevoegdheid)

De grondslag van de lichte bevelsbevoegdheid trekt de burgemeester in hoger beroep in. Gelet op de jurisprudentie van de Afdeling over de toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid voor het opleggen van een gebiedsverbod dat zich (mede) richt op een woning – waarmee de woning dus net als bij een sluiting niet bewoond kan worden – lijkt dit een verstandige keuze. Volgens de Afdeling kan de lichte bevelsbevoegdheid hiervoor niet worden toegepast omdat sprake is van een inperking van het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en deze bepaling hiervoor geen specifieke wettelijke grondslag biedt.

De grondslagen van 174a en 175 Gemeentewet handhaaft de burgemeester maar deze kunnen hier volgens de Afdeling niet worden toegepast. Ik bespreek hieronder hoe de Afdeling tot dit oordeel komt.

Artikel 174a Gemeentewet
(Wet Victoria)

Verstoring van de openbare orde

Artikel 174a Gemeentewet (ook wel bekend als de Wet Victoria) geeft de burgemeester de bevoegdheid een woning te sluiten als zich door gedragingen in de woning ernstige overlast voordoet rond de woning waardoor de openbare orde wordt verstoord. Er worden strenge eisen gesteld aan de toepassingsmogelijkheden van deze bevoegdheid. Aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens moet worden vastgesteld dat de gedragingen zich in de woning voordoen, er langdurige overlast is die zich met grote regelmaat voordoet en die maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen. Verder moet het gaan om een verstoring van de openbare orde waardoor de veiligheid en de gezondheid van mensen in de directe omgeving van de woning in ernstige mate wordt bedreigd. De achtergrond hiervan is dat de bevoegdheid aanvankelijk bedoeld was om drugspanden te kunnen sluiten. Gedurende het wetgevingstraject is het toepassingsbereik verruimd (Kamerstukken I 1996/97, 24699, 6) zodat ook andere vormen van overlast met de sluitingsbevoegdheid kunnen worden aangepakt. Daarbij heeft de wetgever wel de voorwaarde gesteld dat de overlast vergelijkbaar moet zijn met drugsoverlast. De Afdeling volgt deze lijn. “Verstoring van de openbare orde” in de zin van artikel 174a Gemeentewet is dan ook niet op een lijn te stellen met dezelfde omschrijving in andere wettelijke bepalingen.

Enkele aanwezigheid explosieve materialen is niet voldoende

Kort gezegd, vindt de Afdeling in deze zaak (r.o. 8) dat de enkele aanwezigheid van explosieve materialen niet kan worden aangemerkt als langdurige overlast. Er zijn geen meldingen gedaan over activiteiten of personen in de woning of de kelderbox, er zijn geen ontploffingen of andere incidenten geweest, er was geen loop naar de kelderbox en er is niet in groepsverband gewerkt aan de explosieve materialen. Van een verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 174a Gemeentewet is volgens de Afdeling dan ook geen sprake.

Artikel 175 Gemeentewet (noodbevoegdheid)

Geen noodsituatie

De sluiting van de woning kan volgens de Afdeling ook niet worden gestoeld op de noodbevoegdheid van artikel 175 Gemeentewet (r.o. 9). Met het noodbevel kan in het geval van een noodsituatie die een zeer ernstige inbreuk maakt op de openbare orde en veiligheid in de gemeente, snel en adequaat worden gehandeld. Van een noodsituatie was volgens de Afdeling echter geen sprake nu het explosieve materiaal ten tijde van het sluitingsbesluit al was weggehaald door de politie. Bovendien zat de zoon op dat moment in voorlopige hechtenis en kon hij dus geen nieuwe explosieve materialen naar de kelderbox brengen. Verder was niet gebleken dat anderen toegang tot de kelderbox hadden, waardoor dat risico ook niet van anderen uitging. Er was dan ook geen acuut (levens)gevaar voor de bewoners van woning.

Geen sprake van een concrete en levensbedreigende situatie

De burgemeester doet in deze zaak tevergeefs een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020. Die zaak ging om de dreiging van een beschieting van een woning in Nijmegen waarbij het risico bestond dat er slachtoffers zouden vallen. De burgemeester van Nijmegen legde bij noodbevel een gebiedsverbod op voor de hele stad, inclusief de eigen woning. Volgens de Afdeling was in die zaak de ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden gerechtvaardigd. Er was sprake van een concrete en levensbedreigende situatie. De zaak is volgens de Afdeling echter niet vergelijkbaar omdat daar, anders dan in de onderhavige zaak, het gevaarveroorzakende element niet weg was.

Verhouding tussen noodbevelbevoegdheid en grondrechten

Interessant is dat de Afdeling zich in bovengenoemde zaak (en later ook in ABRvS 15 december 2021, AB 2023/17, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik) uitlaat over de verhouding tussen de noodbevelbevoegdheid en grondrechten, in het bijzonder de eerbieding van de persoonlijke levenssfeer en het recht op leven. In beginsel mag de burgemeester bij de toepassing van zijn bevoegdheid om een noodbevel te geven niet afwijken van de Grondwet. Dit ligt volgens de Afdeling, onder verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 175 Gemeentewet, anders voor beperkingen op de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering en betoging. Volgens de Afdeling kunnen met een noodbevel beperkingen op die grondrechten zijn toegestaan. Deze benadering is overigens niet zonder kritiek (zie J.G. Brouwer en A.E. Schilder bij ABRvS 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2839).

Wanneer het opleggen van een noodbevel als doel heeft gevolg te geven aan de positieve verplichting die volgt uit artikel 2 lid 1 EVRM (recht op leven) kan het onder omstandigheden evenwel aanvaardbaar zijn dat de persoonlijke levenssfeer wordt beperkt, aldus de Afdeling. Uit artikel 2 EVRM volgt dat de staat de positieve verplichting heeft om geschikte stappen te nemen om het recht op leven van individuen te beschermen. Dit betekent ook dat preventieve maatregelen genomen moeten worden ter bescherming van het leven van individuele personen – zoals omwonenden – indien zij het gevaar lopen slachtoffer te worden van (strafbare) handelingen van anderen of indien er een concrete indicatie bestaat van een risico voor een levensbedreigende situatie waarmee een inbreuk ontstaat op het recht op leven.

Lessen voor de praktijk?

Wetsvoorstel uitbreiding sluitingsbevoegdheid

In deze casus staat de burgemeester dus feitelijk met lege handen. Het huidige instrumentarium schiet te kort om bestuurlijk te kunnen optreden wanneer wapens in een woning worden aangetroffen, zonder dat sprake is van overlast rondom de woning. Als het wetsvoorstel ‘Uitbreiding van de sluitingsbevoegdheid van de burgemeester en de gezaghebber ter handhaving van de openbare orde’ wordt aangenomen door de Eerste Kamer en in werking treedt, verschaft dat de burgemeester meer mogelijkheden. Het wetsvoorstel bevat een uitbreiding van de sluitingsbevoegdheid van de burgemeester bij een beschieting van een pand of het gebruik van een wapen tegen het pand. De sluitingsbevoegdheid wordt daartoe uitgebreid zodat die ook kan worden toegepast bij verstoringen van de openbare orde door ernstig geweld, of dreiging daarmee, of het aantreffen van een wapen, of bij ernstige vrees daarvoor.

Verstoring openbare orde, goed motiveren

De vraag is of de verruiming van artikel 174a in de onderhavige casus soelaas zou bieden. Gemotiveerd moet worden dat door het aantreffen van een wapen in de woning de openbare orde wordt verstoord. Voor het begrip ‘openbare orde’ in deze context gelden niet langer de huidige hoge eisen maar de definitie ‘het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse’ (Kamerstukken II, 2022/23, 36 217, nr. 3, p. 2). De burgemeester zal de uitkomst van zijn beoordeling moeten motiveren aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval. De vraag is wat de openbare-ordeverstoring is als de wapens verwijderd zijn, de betrokkene in voorlopige hechtenis zit en niet is gebleken van loop naar de kelderbox of samenwerking met anderen in de kelderbox. Dit lijkt mij moeilijk te onderbouwen.

Noodzaak preventief optreden vloeit voort uit art. 2 EVRM

Als de feiten en omstandigheden anders zijn, zoals in bovengenoemde Nijmeegse zaak, kan artikel 175 Gemeentewet mogelijk uitkomst bieden. In die zaak was er gerechtvaardigde vrees dat een ernstig geweldsmisdrijf gepleegd zou worden rondom de woning en dat er slachtoffers zouden vallen. In een dergelijke situatie is het van belang dat de burgemeester de woningsluiting motiveert met een beroep op artikel 2 EVRM, waaruit de noodzaak voortvloeit om preventief op te treden in een concrete en levensbedreigende situatie om zo het leven van omwonenden en eventuele gezinsleden te beschermen.