Spandoek op een caravan, een betoging?

Inleiding

Heeft het bezetten van een bosperceel door het plaatsen van caravans met spandoeken (nog) het karakter van een betoging? Deze vraag stond centraal in de uitspraak van 12 februari 2025 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’). De uitspraak biedt inzicht in de factoren die een rol kunnen spelen bij de vraag of een kampement in de publieke ruimte aangemerkt moet worden als een betoging. Katja Loggen-ten Hoopen en Anita van den Berg, beiden werkzaam bij SWDV advocaten, bespreken hieronder de uitspraak.

Casus

De wederpartij in deze zaak en een aantal anderen (hierna: ‘betrokkenen’) hebben op 23 september 2022 een demonstratie gehouden in de gemeente Peel en Maas om aandacht te vragen voor het toewijzen van een aantal standplaatsen voor woonwagens binnen de gemeente. Zij deden dit onder andere door standplaatsen in te nemen met caravans. Na afloop van de demonstratie hebben zij de spullen verplaatst naar een bosperceel binnen de gemeente en de demonstratie daar voortgezet. Bij de caravans hingen spandoeken met de teksten over het uitsterfbeleid voor standplaatsen. De betrokkenen hebben geen melding in de zin de Wet openbare manifestaties (hierna: ‘Wom’) gedaan van de voortzetting van de demonstratie op het bosperceel.

Het college wil een einde maken aan het kampement en legt daartoe een last onder bestuursdwang op wegens het handelen in strijd met het bestemmingsplan en de APV door het kamperen en innemen van de standplaatsen met caravans en kampeermiddelen op het bosperceel. Bij de beslissing op bezwaar herroept het college vervolgens de last onder bestuursdwang en legt in plaats daarvan een last onder dwangsom op. Volgens het college is op dat moment niet langer sprake van een betoging omdat het plaatsen van de caravans en het standplaats innemen niet langer wordt gebruikt voor gemeenschappelijke meningsuiting maar voor nachtverblijf en recreatie.

In beroep worden de betrokkenen in gelijk gesteld. De voorzieningenrechter oordeelt met de toepassing van kortsluiting dat het innemen van de standplaatsen en de wijze waarop dat is vormgegeven door de betrokkenen ten tijde van de beslissing op bezwaar een (voortgezette) betoging is in de zin van artikel 9 Grondwet. Het college kan zich niet vinden in dit oordeel en gaat in hoger beroep tegen de uitspraak. De Afdeling volgt het standpunt van het college. Hieronder lichten wij toe hoe de Afdeling tot dit oordeel komt.

Is het kampement een “betoging” in de zin van artikel 9 Grondwet?

Op grond van artikel 9 lid 1 Grondwet wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieder verantwoordelijkheid volgens de wet. Dit recht is niet onbeperkt, op grond van het tweede lid kan de wetgever dit grondrecht beperken. Dit is gebeurd in de Wom. De Afdeling overweegt dat voor de interpretatie van het begrip “betoging” in de zin van artikel 9 Grondwet dan ook moet worden aangesloten bij het begrip “manifestatie” in de zin van de Wom.

De Afdeling overweegt in r.o. 8.3 dat het bij een betoging gaat om ‘het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek en maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element. (…) Acties die niet, of niet primair, het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, zijn geen betogingen in de hier bedoelde zin. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, samenscholingen en volksoplopen.’. Over kampementen die zijn gericht op het uiten van een visie op politiek of maatschappelijk gebied overweegt de Afdeling dat er in beginsel van uit moet worden gegaan dat dit manifestaties in de zin van de Wom zijn, maar dat dit anders wordt als het voor langere en potentieel onbepaalde duur plaats vindt. ‘Het voor langere en potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte met een kampement, waarbij de hoedanigheid van een gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt, draagt echter niet langer het karakter van een betoging in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Gw en van de Wom.’, aldus de Afdeling.

De vragen die in deze zaak dan ook moesten worden beantwoord, is of het kampement voor langere en potentieel onbeperkte duur de publieke ruimte bezet, en of de hoedanigheid van een gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt. Deze vragen beantwoordt de Afdeling bevestigend. Daarvoor acht de Afdeling de volgende feiten en omstandigheden van belang:

• naarmate de tijd vorderde, werd het groepje deelnemers steeds kleiner. Vaak waren er groepen van twee of drie personen in verschillende samenstellingen aanwezig, waaronder personen die niet behoren bij de groep waarmee de demonstratie begon;

• er was ook vaak niemand op het perceel aanwezig;

• een persoon die er vaak met twee honden aanwezig was, verklaarde daar nachtverblijf te houden;

• op het terrein kwamen er andere objecten en afval bij; de caravan die als opslagplaats werd gebruikt en de andere aanwezige objecten dienden niet als symbool voor gemeenschappelijke meningsuiting;

• er ontbraken activiteiten waarmee de caravans en spandoeken onder de aandacht van het publiek werden gebracht;

• doordat het perceel midden in het bos ligt, kunnen alleen toevallige voorbijgangers hiervan kennis nemen, terwijl de aanwezige personen zich vaak in de caravans bevonden;
  
  

Gelet op deze feiten en omstandigheden, in hun onderlinge samenhang bezien, concludeert de Afdeling dat de publieke ruimte voor langere en potentieel onbeperkte duur werd bezet, waarbij het openbaar uiten van gedachten, gevoelens en overtuigingen ten tijde van de beslissing op bezwaar op de achtergrond geraakt. Volgens de Afdeling had het bezetten van de publieke ruimte door het plaatsen van caravans met spandoeken dan ook niet langer het karakter van een betoging.

Nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat het college van handhaving had moeten afzien, kan de last onder dwangsom in stand blijven.

Betekenis voor de praktijk

Als een gemeentelijke bestuursorgaan een kampement in de publieke ruimte wil (doen) beëindigen is het van belang na te gaan of sprake is van een betoging in de zin van artikel 2 van de Wom en 9 van de Grondwet. Hiervan is in beginsel sprake als het kampement is gericht op het uiten van een visie op politiek of maatschappelijk gebied. Er kunnen echter omstandigheden zijn die maken dat het uitdragen van een gemeenschappelijke mening op de achtergrond raakt en dat het kampement het karakter van een betoging verliest. Waar dit omslagpunt ligt, valt in zijn algemeenheid moeilijk te zeggen omdat dit afhangt van de concrete omstandigheden van het geval. Deze uitspraak laat zien welke omstandigheden hierbij een rol kunnen spelen.

Als sprake is van een betoging geldt het regime van de Wom. In artikel 2 Wom is bepaald dat beperkingen slechts gesteld mogen worden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Het feit dat sprake is van een betoging wil niet zeggen dat er in het geheel niet handhavend kan worden opgetreden op grond van het omgevingsplan of de APV. Deze mogelijkheden zijn wel beperkt. Nagegaan moet worden of het gebruik van de handhavingsbevoegdheden het wezen van het grondrecht aantasten. Dit is het geval indien het omgevingsplan of de APV de uitoefening van het fundamentele recht geheel of nagenoeg geheel onmogelijk maakt. Het bestuursorgaan zal dan ook moeten nagaan of er elders in de gemeente gelegenheid bestaat de demonstratie voort te zetten zonder in strijd te komen met omgevingsplanbepalingen dan wel met bepalingen van de APV.