Verbod demonstratie met landbouwvoertuigen op openbare weg

Op 6 november 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) een interessante uitspraak gedaan over het demonstratierecht. De zaak gaat over het besluit van de voorzitter van de Veiligheidsregio Groningen (hierna: ‘voorzitter’) – bevoegd gezag tijdens de COVID-19 crisis – dat in juli 2020 een week lang niet met landbouwvoertuigen op openbare wegen mag worden gedemonstreerd. Vereniging Farmers Defence Force (hierna: ‘FDF’) komt hier tegenop. Volgens FDF heeft de voorzitter het recht om te demonstreren te vergaand beperkt.

Waar gaat deze zaak over?

In 2020 vonden er op verschillende plaatsen in Nederland demonstraties plaats van boeren tegen de stikstofplannen van het kabinet. Deze demonstraties werden veelal georganiseerd door FDF, een belangenorganisatie voor agrariërs. Bij de boerenprotesten werden landbouwvoertuigen zoals tractoren ingezet.

Begin juli 2020 reden landbouwvoertuigen over wegen in de stad en de provincie Groningen om te protesteren. Hierbij blokkeerden zij ook wegen. Volgens de voorzitter leverde dit gevaarlijke situaties op. Hij bepaalde daarom dat in de Veiligheidsregio Groningen een week lang niet met landbouwvoertuigen op openbare wegen mag worden gedemonstreerd. FDF heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar heeft FDF beroep ingesteld. Volgens de rechtbank mocht de voorzitter de beperking van het recht om te demonstreren aan FDF opleggen.

Procesbelang in hoger beroep

Ten tijde van de juridische procedure was de termijn waarbinnen niet met landbouwvoertuigen mocht worden gedemonstreerd al lang verlopen. Heeft FDF dan nog procesbelang? Volgens de rechtbank is dit gelegen in het verzoek om vergoeding van proceskosten in bezwaar. Dit leverde inderdaad altijd procesbelang op, maar deze lijn heeft de Afdeling inmiddels verlaten (uitspraak van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2323). In navolging van de Centrale Raad van Beroep (uitspraken van 2 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:635 en ECLI:NL:CRVB:2024:636) is de nieuwe lijn van de Afdeling dat het enkele niet vergoeden van bezwaarkosten niet langer een zelfstandig procesbelang oplevert.

Het niet aannemen van procesbelang zou hier echter problematisch zijn met het oog op het recht op een effectief rechtsmiddel als bedoeld in artikel 13 van het EVRM. Besluiten die beperkingen aan demonstraties stellen, hebben betrekking op de uitoefening van een grondrecht. Doorgaans ligt er weinig tijd tussen het besluit zelf en de demonstratie waarop het besluit betrekking heeft. Het zal dus vaak voorkomen dat een demonstratie al voorbij is voordat een partij het besluit door de rechter kan laten toetsen. Volgens de Afdeling is het daarom zowel voor de demonstranten, de initiatiefnemende organisaties als het bevoegd gezag van belang om duidelijkheid te krijgen of die beperkingen terecht waren. Daarmee hebben zij ook een indicatie of zulke beperkingen bij toekomstige demonstraties toelaatbaar zijn. Ook acht de Afdeling relevant dat FDF waarschijnlijk ook in de toekomst zal willen demonstreren tegen in haar ogen ongunstig beleid. Volgens de Afdeling heeft FDF dan ook nog procesbelang bij de behandeling van haar hoger beroep (r.o. 4).

Artikel 11 EVRM – demonstratierecht

Volgens FDF is het verbod om met landbouwvoertuigen de weg op te gaan om te demonstreren in strijd met artikel 11 van het EVRM, waarin het demonstratierecht vervat is. De gronden van FDF zijn gericht tegen de grondslag en de inhoud van het besluit.

Grondslag van de beperking (r.o. 9 en 10)

Volgens FDF voldoet de wettelijke grondslag van de beperking niet aan de ‘rule of law’ en de daaraan gestelde rechtsstatelijke kwaliteitseisen. De Afdeling is het daar niet mee eens. Kort gezegd, oordeelt de Afdeling dat de Wet openbare manifestaties (hierna: ‘Wom’) en de Wet op de veiligheidsregio’s (hierna: ‘Wvr’, op grond waarvan de Wom-bevoegdheden van de burgemeester overgaan op de voorzitter tijdens een crisis) voldoen aan de kwaliteitseisen die het EVRM stelt aan een wet als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van het EVRM. Van willekeur, of misbruik van bevoegdheid is volgens de Afdeling geen sprake.

Inhoud van de opgelegde beperking (r.o. 13-17)

Volgens FDF dient de beperking uitsluitend het belang van de gezondheid. FDF stelt dat dit onrechtmatig is nu dit belang niet staat genoemd in het tweede lid van artikel 11 van het EVRM. De verkeersveiligheid is volgens FDF hier geen gerechtvaardigd doel omdat tot op zekere hoogte moet worden getolereerd dat het verkeer wordt verstoord door demonstraties. Ook het voorkomen van wanordelijkheden zou niet aan de orde zijn omdat de incidenten alleen hebben plaatsgevonden in de stad Groningen, terwijl de beperking voor de hele provincie gold.

De Afdeling gaat hier niet in mee. Het besluit is genomen ter bescherming van de gezondheid, het verkeer en het voorkomen van wanordelijkheden. Deze belangen zijn genoemd in het tweede lid van artikel 11 van het EVRM en gelden als een legitiem doel om een beperking op te leggen. De voorzitter heeft ook voldoende onderbouwd dat al deze belangen aan de orde waren.

De volgende vraag die in verband met artikel 11 lid 2 van het EVRM beantwoord moet worden, is of de opgelegde beperking noodzakelijk was met het oog op bovengenoemde legitieme belangen. 

De Afdeling oordeelt dat de beperkende maatregel geschikt was om de gestelde belangen te beschermen, dat er geen minder vergaande maatregelen waren waarmee dezelfde doelen konden worden bereikt en dat de door de maatregel gediende belangen opwogen tegen de beperking. De Afdeling laat bij dit oordeel de volgende aspecten meewegen:

1. de beperkte duur van het besluit;
2. het geen algeheel verbod betreft. De deelnemers kunnen ook andere uitingen dan landbouwvoertuigen als symbool inzetten om ruchtbaarheid te geven aan de boodschap die zij willen uitdragen;
3. het demonstreren en blokkeren met landbouwvoertuigen niet behoort tot de kern van de demonstratievrijheid. Mede vanwege het intimiderende effect hiervan kan een beperking eerder gerechtvaardigd zijn;
4. het gebrek aan medewerking organisatoren. Zij hadden geen voorafgaande kennisgeving gedaan, stonden niet open voor overleg, waren slecht aanspreekbaar op hun gedrag en weigerden contactpersonen aan te wijzen. Hierdoor kon de voorzitter eerder geen regie voeren over de gang van zaken bij de demonstraties. Van hem kon daarom ook niet worden verwacht dat hij zou onderzoeken of en hoe demonstraties met landbouwvoertuigen konden worden gefaciliteerd;
5. de demonstraties plaatsvonden op meerdere locaties waardoor de kans op verplaatsing aannemelijk is. Dit is relevant voor de geografische reikwijdte van het gebied waar de maatregel geldt.

Volgens de Afdeling is de opgelegde beperking dan ook gerechtvaardigd en niet in strijd met artikel 11 van het EVRM.

Relevantie voor de praktijk

Uit deze uitspraak blijkt dat de organisatie van een demonstratie in de zin van de Wom een procesbelang kan hebben, ook wanneer de beperkende maatregel al is uitgewerkt.

Ook laat de uitspraak zien welke omstandigheden een rol kunnen spelen in de beantwoording van de vraag of een beperkende maatregel gerechtvaardigd is. Van belang is dat de inhoud van de beperkende maatregel specifiek is toegesneden op de concrete situatie. In deze zaak achtte de Afdeling van belang: de beperkte duur van de maatregel, de beperkte inhoud (er kon nog wel gedemonstreerd worden, maar niet met landbouwvoertuigen), het feit dat de kern van het demonstratierecht niet werd aangetast, de houding van de organisatie en, met betrekking tot de geografische reikwijdte van de beperking: de kans op verplaatsing van de demonstratie.