Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra)

De Eerste Kamer heeft op 8 november 2016 het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) aangenomen. De wet is op 28 maart 2017 gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2017, 123) en treedt op 1 januari 2020 in werking.

Ambtenaren worden werknemers met een arbeidsovereenkomst

De Wnra wijzigt de Ambtenarenwet – de Ambtenarenwet 1929 wordt vervangen door de  Ambtenarenwet 2017 – en zorgt ervoor dat ambtenaren onder het private arbeidsrecht vallen. Dit betekent dat ambtenaren hun eenzijdige aanstelling verliezen en in plaats daarvan een tweezijde arbeidsovereenkomst krijgen waarop titel 10 van Boek 7 BW (‘Arbeidsovereenkomst’) van toepassing is. De ambtelijke aanstelling wordt automatisch omgezet in een arbeidsovereenkomst (art. 14 lid 1 Ambtenarenwet 2017). De overheidswerkgever en de ambtenaar/werknemer hoeven hiervoor dus geen (schriftelijke) arbeidsovereenkomst te sluiten.

Ambtenarenstatus

De ambtenaren die werknemer worden, behouden hun ambtelijke status. Zij blijven ambtenaar heten. Deze status houdt in dat voor overheidswerknemers speciale regels gelden ten aanzien van integriteit, waaronder nevenwerkzaamheden, geheimhouding, aannemen van giften en het afleggen van de eed of belofte (art. 4 t/m 10 Ambtenarenwet 2017), de beperking van grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting (art. 11 Ambtenarenwet 2017), en voor vertrouwensfuncties (art. 12 en 13 Ambtenarenwet 2017).

Door de Wnra ontstaan er dus twee soorten werknemers:

1. werknemers in dienst van een private werkgever zonder ambtenarenstatus → op hen is alleen titel 10 van Boek 7 BW van toepassing;
2. werknemers in dienst van een overheidswerkgever met een ambtenarenstatus (‘overheidswerknemer’) → op hen is zowel titel 10 van Boek 7 BW als de Ambtenarenwet 2017 van toepassing.

Omgekeerde normalisering

De Wnra heeft ook tot gevolg dat sommige werknemers die al een arbeidsovereenkomst hebben de ambtenarenstatus krijgen en in zoverre dus ambtenaar worden. Dit wordt ‘omgekeerde normalisering’ genoemd. Dit komt doordat hun werkgever overheidswerkgever is in de zin van art. 2 Ambtenarenwet 2017. Het gaat bijvoorbeeld om personeel dat in dienst is van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de Sociale verzekeringsbank (SVB), De Nederlandsche Bank (DNB), Staatsbosbeheer (SBB), de Autoriteit Consument en Markt (ACM), de Autoriteit Financiële Markten (AFM), het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), Cultuurfondsen en het Vervangings- en Participatiefonds (primair onderwijs).

‘Blijfambtenaren’

De Wnra geldt niet voor politieke ambtsdragers, benoemde bestuurders van een eenhoofdig bestuursorgaan, benoemde bestuursleden van een publiekrechtelijke rechtspersoon, leden van Hoge Colleges van Staat (Eerste en Tweede Kamer, Raad van State, Algemene Rekenkamer, Nationale Ombudsman), rechters, officieren van justitie, notarissen, gerechtsdeurwaarders, politieambtenaren en burgerlijke defensieambtenaren en militairen (art. 3 Ambtenarenwet 2017). Zij blijven werkzaam op basis van een eenzijdige ambtelijke aansteling. Voor deze ‘blijfambtenaren’ verandert er dus niets.

Wijziging rechtspositie en ontslagrecht

Als gevolg van de Wnra verandert de rechtspositie en, dientengevolge, het ontslagrecht. Ontslag vindt niet langer plaats volgens de regels van de desbetreffende rechtspositieregeling en het bestuursrecht (Awb) maar volgens de regels van titel 10 van Boek 7 BW en het burgerlijk procesrecht (Rv). Terwijl een ambtenaar wordt ontslagen door een (ontslag)besluit waartegen hij bezwaar kan maken en beroep en hoger beroep kan instellen bij de bestuursrechter (rechtbank, Centrale Raad van Beroep), kan de arbeidsovereenkomst met een werknemer worden beëindigd door opzegging (met schriftelijke instemming van de werknemer of, bij reorganisatie of arbeidsongeschiktheid die ten minste twee jaar heeft geduurd, met toestemming van het UWV), ontbinding door de kantonrechter (bij in de persoon van de werknemer gelegen omstandigheden, zoals disfunctioneren en een verstoorde arbeidsrelatie) of een beëindigingsovereenkomst. Als het UWV de toestemming heeft geweigerd, kan de werkgever de kantonrechter verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden. Tegen elke uitspraak van de kantonrechter is hoger beroep mogelijk bij het gerechtshof en kan daarna beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad.

Anders dan in het ambtenarenrecht, dat gekenmerkt wordt door de zogeheten repressieve ontslagtoets, wordt een ontslag in het arbeidsrecht dus vooraf getoetst. Dit wordt de preventieve ontslagtoets genoemd.

Dat ambtenaren een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht krijgen, betekent ook dat zij na beëindiging van hun arbeidsovereenkomst in beginsel recht hebben op de transitievergoeding en eventueel op een billijke vergoeding.

Behoud arbeidsvoorwaarden

De Wnra brengt geen verandering in de arbeidsvoorwaarden. De ambtenaar die werknemer wordt, behoudt zijn arbeidsvoorwaarden inclusief de ten aanzien van hem bestaande beslissingen, afspraken en toezeggingen inzake zijn arbeidsvoorwaarden, waaronder in ieder geval zijn begrepen de duur van het dienstverband, bezoldiging, werktijden, rooster, verlof, faciliteiten voor de uitoefening van de functie en studiefaciliteiten (art. 14 lid 1 Ambtenarenwet 2017). Totdat er op grond van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst (Wet cao) een privaatrechtelijke collectieve arbeidsovereenkomst (cao) is gesloten, blijft de desbetreffende rechtspositieregeling van kracht met dien verstande dat de rechtspositieregeling vanaf 1 januari 2020 wordt geacht een cao te zijn (art. 17 lid 3 Ambtenarenwet 2017).

Openbaar onderwijs

In het primair, voortgezet en speciaal onderwijs komen twee varianten voor waarin binnen één stichting zowel openbaar onderwijs als bijzonder onderwijs wordt gegeven: het samenwerkingsbestuur en de samenwerkingsschool. Het samenwerkingsbestuur is een stichting die afzonderlijke openbare en bijzondere scholen in stand houdt (art. 17 WPO, art. 53c WVO, art. 28 WEC). De samenwerkingsschool is een school waarin zowel openbaar onderwijs als bijzonder onderwijs wordt aangeboden. De samenwerkingsschool wordt in stand gehouden door een stichting die bijzondere scholen in stand houdt of een stichting openbaar onderwijs (‘overheidsstichting’, art. 48 WPO, art. 42b WVO, art. 51 WEC) of een stichting samenwerkingsbestuur (art. 17d WPO, art. 53d WVO, art. 28j WEC). Personeel dat in dienst is van een stichting samenwerkingsbestuur en werkzaam is aan een openbare school die door die stichting in stand wordt gehouden, heeft een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht (art. 17 lid 4 WPO, art. 53c lid 4 WVO, art. 28 lid 4 WEC). Personeel dat werkt in het openbaar onderwijs van een samenwerkingsschool heeft een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht als de school in stand wordt gehouden door een stichting die bijzondere scholen in stand houdt of een stichting samenwerkingsbestuur. Wordt de samenwerkingsschool in stand gehouden door een stichting openbaar onderwijs (‘overheidsstichting’), dan heeft dat personeel een ambtelijke aanstelling (Kamerstukken II 2015-2016, 34 512, nr. 3, p. 22, 34, 35).

Voor het overige wordt openbaar onderwijs gegeven in een rechtsvorm die onder de definitie van overheidswerkgever valt (art. 2 Ambtenarenwet 2017). In het primair, voortgezet en speciaal onderwijs komen de volgende rechtsvormen voor: de gemeente (‘integraal bestuur’ door het college van B&W), de bestuurscommissie ex art. 83 Gemeentewet, het openbaar lichaam ex art. 8 Wet gemeenschappelijke regelingen, de openbare rechtspersoon (art. 47 WPO, art. 42a WVO, art. 50 WEC) en (‘overheidsstichting’, art. 48 WPO, art. 42b WVO, art. 51 WEC). In de sectoren universiteiten, onderzoekinstellingen (de Koninklijke Bibliotheek [KB], de Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen [KNAW] en de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek [NWO]) en universitaire medische centra (umc’s) zijn alle openbare instellingen publiekrechtelijke rechtspersonen (art. 1.5, 1.8, 1.13, 1.16 WHW en art. 2 Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek).

Het personeel dat in dienst is van dit openbaar onderwijs krijgt vanaf 1 januari 2020 een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht en zou, omdat hun werkgever overheidswerkgever is, ook de ambtenarenstatus krijgen, ware het niet dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op 22 november 2018 een wetsvoorstel heeft ingediend dat ertoe strekt dit personeel uit te zonderen van de Ambtenarenwet 2017 (Kamerstukken 35 089). Hiertoe wordt het begrip overheidswerkgever aangepast. Deze groep werknemers wordt wel ‘vertrekambtenaren’ genoemd.

Er zijn twee redenen waarom voorgesteld wordt het personeel in het openbaar onderwijs uit te sluiten van de werking van de Ambtenarenwet 2017. De eerste reden is dat anders opnieuw een tweedeling binnen de sector onderwijs ontstaat, te weten werknemers in het bijzonder onderwijs op wie het private arbeidsrecht van toepassing is en werknemers in het openbaar onderwijs op wie naast het private arbeidsrecht ook de Ambtenarenwet 2017 van toepassing is. De tweede reden is dat de bepalingen van deze wet vooral geschreven zijn voor het werken in het openbaar bestuur en daarom minder goed passen bij de praktijk van het onderwijs.

Op 12 juni 2019 hebben de Tweede Kamerleden Veldman en Tielen een amendement ingediend waarmee zij verzoeken dat de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO eveneens wordt uitgesloten van de werking van de Ambtenarenwet 2017 (Kamerstukken II 2018-2019, 35 089, nr. 8).

De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel inclusief dit amendement op 18 juni 2019 aangenomen.

De ketenregeling

De Eerste Kamer heeft op 16 april 2019 het wetsvoorstel Aanpassingswet Wnra aangenomen. De wet is op 16 mei 2019 in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2019, 173) en treedt op 1 januari 2020 in werking. Met deze wet is onder andere in art. 14 Ambtenarenwet 2017 een nieuw derde lid ingevoegd:

”Met ingang van het tijdstip van de inwerkingtreding van artikel I van de [Wnra] worden aanstellingen verleend voorafgaand aan de aanstelling, bedoeld in het eerste lid, als arbeidsovereenkomsten naar burgerlijk recht beschouwd.”

Deze bepaling houdt in dat eerdere (tijdelijke) aanstellingen die vooraf zijn gegaan aan de (tijdelijke) aanstelling die op 1 januari 2020 automatisch wordt omgezet in een (tijdelijke) arbeidsovereenkomst ook worden beschouwd als arbeidsovereenkomsten zodat ze deel uitmaken van de keten van art. 7:668a BW indien de tussenliggende periode(s) niet langer is (zijn) geweest dan zes maanden. Deze eerdere tijdelijke aanstellingen tellen in dat geval ook mee voor het recht op en de hoogte van de transitievergoeding, voor de regeling van de proeftijd en voor de berekening van de opzegtermijn (Kamerstukken II 2018-2019, 35 073, nr. 6). Dit betekent dat een (verlengde) tijdelijke aanstelling die op of na 1 januari 2020 eindigt dan automatisch kan zijn omgezet in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd.

Overgangsrecht

Besluiten die vóór 1 januari 2020 zijn genomen en bekend gemaakt, behouden hun geldigheid en daarop blijven het ‘oude’ materiële ambtenarenrecht en het procesrecht van de Awb van toepassing. Daartegen ingestelde bezwaar- of beroepsprocedures worden gevoerd volgens de regels van het bestuursrecht (art. 16 Ambtenarenwet 2017).

Ten aanzien van een ontslagbesluit heeft dit de volgende consequenties:

• De overheidswerkgever neemt vóór 1 januari 2020 een ontslagbesluit waardoor de aanstelling na 1 januari 2020 eindigt; de ambtenaar maakt geen bezwaar: de aanstelling wordt niet omgezet in een arbeidsovereenkomst, de ambtenaar heeft geen recht op de transitievergoeding;
• De overheidswerkgever neemt vóór 1 januari 2020 een ontslagbesluit waardoor de aanstelling na 1 januari 2020 eindigt; de ambtenaar maakt bezwaar en stelt (hoger) beroep in; de bestuursrechter vernietigt het besluit: de aanstelling herleeft en wordt met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020 omgezet in een arbeidsovereenkomst;
• De overheidswerkgever neemt vóór 1 januari 2020 een ontslagbesluit waardoor de aanstelling na 1 januari 2020 eindigt; de ambtenaar maakt bezwaar en stelt (hoger) beroep in; de bestuursrechter vernietigt het besluit maar laat de rechtsgevolgen ervan in stand (verklaart de rechtsgevolgen voor gedekt): de aanstelling is door het vernietigde ontslagbesluit geëindigd zonder dat zij is omgezet in een arbeidsovereenkomst, en de ambtenaar heeft geen recht op de transitievergoeding.