Categorie: Overheid

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft gisteren een belangrijke uitspraak gedaan ten aanzien van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

De Afdeling heeft geoordeeld dat sms’jes en WhatsApp-berichten op zowel zakelijke als privételefoons van bestuurders en ambtenaren onder de documentdefinitie van de Wob vallen, als deze in het kader van het werk zijn verstuurd.

Het persbericht van de Afdeling en de uitspraak vindt u hier.

Een vraag of hulp nodig? Neem contact op met 1 van onze experts op het gebied van bestuursrecht, Marianne Biezenaar.

Marianne Biezenaar en Martijn Langhout hebben de gemeente Zaanstad bijgestaan in het kort geding over de landelijke intocht van Sinterklaas dat werd aangespannen door de Stichting Majority Perspective. De stichting wenste een uitspraak die tot doel had de figuur van Zwarte Piet aan te passen bij de landelijke intocht van Sinterklaas in Zaanstad op 17 november 2018.

De rechtbank deed op 14 november mondeling uitspraak. Kort gezegd heeft de voorzieningenrechter de eisende partij niet-ontvankelijk verklaard. De rechter kwam daarmee niet aan een inhoudelijk oordeel toe. Wel heeft de rechter met een aantal overwegingen ten overvloede een verdere toelichting gegeven.

Ook de schriftelijke uitspraak is gepubliceerd en kunt u vinden op rechtspraak.nl.

 

Bouwkundige status van woonschepen

In de wet- en regelgeving was de bouwkundige status van woonboten lange tijd niet duidelijk vastgelegd. Het antwoord op de vraag of woonboten als bouwwerk zijn te definiëren, heeft gevolgen voor de toepasselijkheid van wet- en regelgeving, met name voor de verlening van Wabo-vergunningen.

Nieuwe regelgeving

Op 1 januari 2018 is de Wet verduidelijking voorschriften woonboten in werking getreden.

Aanleiding voor de Wet verduidelijking voorschriften woonboten

Aanleiding voor deze wet is een uitspraak van 16 april 2014 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling heeft geoordeeld, kort gezegd, dat voor de beantwoording van de vraag of een woonboot als bouwwerk moet worden aangemerkt, doorslaggevend is of de woonboot bedoeld is om ter plaatse als woning te functioneren. Deze uitspraak van de Afdeling had tot gevolg dat de meeste woonboten als een bouwwerk in de zin van de Woningwet aangemerkt moesten worden. Omdat voor de woonboten echter geen omgevingsvergunningen op grond van de Wabo zijn afgegeven, betekende dit dat veel woonboten niet voldeden aan de geldende regelgeving. Een omgevingsvergunning kon ook niet eenvoudig worden verkregen omdat de woonboten niet voldeden aan de eisen van het Bouwbesluit.

Woonboot geen bouwwerk voor de Woningwet

De nieuwe wet wijzigt de Woningwet met als gevolg dat een woonboot geen bouwwerk is in de zin van de Woningwet.  Hierdoor zijn de voorschriften die van toepassing zijn op bouwwerken niet volledig op woonboten van toepassing.  Dat betekent niet dat er geen regels gelden voor woonboten. Voor woonboten gelden ook lokale regels.

Overgangsrecht voor bestaande woonboten

Voor bestaande woonboten en andere drijvende bouwwerken wordt overgangsrecht gecreëerd. Op een bestaande woonboot zullen verschillende technische voorschriften op basis van de Woningwet en het Bouwbesluit niet van toepassing zijn. De woonboot hoeft niet te worden aangepast.

Als er voor een bestaande woonboot al een vergunning of ontheffing was verleend, geldt deze vergunning of ontheffing als een omgevingsvergunning. Als er voorheen geen vergunning of ontheffing nodig was, maar in de nieuwe wetgeving wel een omgevingsvergunning vereist is, dan wordt de woonboot gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor reeds een omgevingsvergunning is verleend.

Terugplaatsen met behoud van omgevingsvergunning

Als een drijvend bouwwerk verplaatst moet worden in verband met werkzaamheden, mag dit daarna op dezelfde locatie teruggeplaatst worden met behoud van de omgevingsvergunning.

Dat geldt niet als er wijzigingen aan het bouwwerk worden aangebracht of wanneer het bouwwerk op een andere locatie wordt teruggeplaatst. In dat geval moet een omgevingsvergunning voor de verbouwing en/of verplaatsing worden aangevraagd. De gemeente kan in de omgevingsvergunning bepalen dat een drijvend bouwwerk mag worden verplaatst en op dezelfde locatie mag worden teruggeplaatst.

 

Bent u eigenaar van een drijvend bouwwerk, of bent u betrokken bij de vergunningverlening door de gemeente? Wilt u weten wat de gevolgen zijn van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten voor uw situatie? Neem voor meer informatie contact op met Sanne van der Horst.

Bij brief van 10 april 2018 heeft de Raad voor de Rechtspraak aan de minister voor Rechtsbescherming laten weten dat KEI wordt gereset. De digitalisering moet eenvoudiger, kleiner en beheersbaarder. Het hoofddoel wordt digitale toegankelijkheid voor rechtzoekenden en professionals.

Uit externe onderzoeken blijkt dat de digitalisering meer tijd kost en met hogere kosten gepaard gaat dan begroot. Het ambitieniveau moet worden teruggebracht, waarbij de focus komt te liggen op de beschikbaarheid van digitale gegevens en niet langer op de uitwerking van processen. Daarnaast wordt de besturing van het digitaliseringsproces vereenvoudigd, door de nadruk te leggen op kleine projecten. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen de Rechtspraak zijn complex en onduidelijk. Er dient een duidelijke sturingsstructuur te komen. Ten slotte is modernisering en verbetering van de IT-organisatie noodzakelijk.

De Raad voor de Rechtspraak laat zich niet uit over wanneer de digitalisering van de Rechtspraak kan worden voltooid. Uit de brief volgt daarnaast ook niet welke invloed de reset heeft op de kosten van de digitalisering en of er opbrengsten mogen worden verwacht.

SWDV Advocaten volgt de ontwikkelingen op de voet. Heeft u vragen? Neem dan contact op met Anouk de Bert.

Brief reset digitalisering rechtspraak 10 april 2018

Op 30 januari 2018 heeft het Europese Hof van Justitie uitspraak gedaan over het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn. Uit de uitspraak volgt dat deze vrij ruim is. Detailhandel, zoals de verkoop van schoenen en kleding, wordt aangemerkt als een dienst.

Toetsen aan vestigingseisen

Vervolgens oordeelt het Hof ook dat regelingen in een bestemmingsplan die zien op (in dit geval een territoriale beperking van) detailhandel getoetst moeten worden aan de vestigingseisen die zijn neergelegd in artikel 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn.

In het onderhavige geval van het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam betekent die toets aan de Dienstenrichtlijn dat de geografische beperking voor detailhandel – een verbod op non-volumineuze detailhandel buiten het stadscentrum – op zichzelf kan zijn toegestaan mits voldaan wordt aan de eisen van non-discriminatoir, evenredigheid en noodzakelijkheid.

Wanneer aan die eisen is voldaan en op welke wijze dat gemotiveerd moet worden, is afwachten. De Afdeling zal daarover een oordeel moeten vellen. Het Hof laat wel al doorschemeren dat aan de eis van noodzakelijkheid voldaan kan zijn, nu de regeling in het bestemmingsplan strekt tot behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en tot voorkoming van leegstand in binnenstedelijk gebied. Een dergelijk doel tot bescherming van het stedelijk milieu kan, aldus het Hof, een dwingende reden van algemeen belang vormen, die een territoriale beperking rechtvaardigt.

Inleiding

Burgers en bedrijven vangen meestal bot bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) als zij een beroep doen op het vertrouwensbeginsel. Des te opmerkelijker is een uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946) waarin de Afdeling mededelingen van onbevoegde ambtenaren aan het bevoegde college toerekent en het beroep op het vertrouwensbeginsel honoreert.

Een strikte benadering van het vertrouwensbeginsel

Het was voor sommigen een doorn in het oog: de strikte opstelling van de Afdeling wanneer een burger zich beroept op het vertrouwensbeginsel. Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel “nodig (is) dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.” (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2015:1871 en ECLI:NL:RVS:2015:64)

Soepeler benadering van de auteur van de verwachtingen

In de uitspraak van 19 juli 2017 stelt de Afdeling zich soepeler op.

Wat was er aan de hand?

Een inwoner van Valburg had in 1998 een paardenbak opgericht. Dat was bij de gemeente niet onopgemerkt gebleven. Hij ontving een brief waarin de gemeente constateerde dat het perceel in gebruik is voor ruitersport en dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De inwoner werd uitgenodigd voor een gesprek, dat kort daarop plaatsvond. In het door de gemeente opgestelde gesprekverslag staat het volgende vermeld: “Zijhebben onder meer uitgelegd “dat het niet is toegestaan om op een perceel met een bestemming wonen zomaar een manege te beginnen. Hiervoor moet de bestemming van het desbetreffende perceel eerst gewijzigd worden. […] Het hebben van een (paardrij)bak is niet vergunningplichtig. Slechts het feit dat er niet alleen voor privé gebruik daarvan maakt dat er een bepaald bestemming op het perceel moet liggen.” In het gespreksverslag was vermeld dat de twee ambtenaren “namens de gemeente” aanwezig waren.

De eigenaar van de paardenbak beroept zich op het vertrouwensbeginsel en is van mening dat het college in redelijkheid geen gebruik kan maken van zijn bevoegdheid tot handhaving. In beroep bij de rechtbank heeft hij dit argument – zo lijkt het – niet aangevoerd (ECLI:NL:RBGEL:2016:2437). Bij de Afdeling voert hij alsnog aan dat het ontbreken van een vergunning hem, gelet op de bespreking en het verslag daarvan, niet kan worden tegengeworpen. Zijn betoog heeft succes. De Afdeling overweegt als volgt:  “Uit hetgeen hiervoor onder 6.2 is opgenomen blijkt dat in een op initiatief van het college gevoerd gesprek naar aanleiding van een mogelijke handhavingsactie door twee gemeentelijke ambtenaren aan [appellant], zonder dat een voorbehoud is gemaakt, is meegedeeld dat voor het hebben van een paardenbak geen vergunningplicht geldt en deze mededeling in een gespreksverslag is opgenomen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de uitlatingen van [namen ambtenaren] aan het college kunnen worden toegerekend en dat deze bij [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt dat het tegen de gerealiseerde paardenbak niet handhavend zou optreden.”

Van ‘onbevoegd’ naar ‘toerekenen aan’

Een paar dingen vallen op. Allereerst: de ambtenaren die bij het gesprek de mededelingen hebben gedaan (die nadien zijn vastgelegd), zijn niet bevoegd om besluiten te nemen over het al dan niet handhaven. De auteur van de gewekte verwachtingen is dus een ander dan degene die bevoegd is om aan de verwachtingen tegemoet te komen. De Afdeling is echter van oordeel dat de mededelingen aan het college kunnen worden toegerekend. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het gesprek plaatsvond op initiatief van het college, dat deze mededeling zonder voorbehoud is gedaan en dat de gemeente de mededeling in een verslag heeft vastgelegd.

Dispositievereiste speelt geen rol

Verder valt op dat de mededelingen zijn gedaan nádat de paardenbak was opgericht. De eigenaar is bij zijn handelen (het bouwen van de paardenbak) dus niet afgegaan op de mededeling. Normaal gesproken speelt het dispositievereiste een rol bij de vraag of beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. De Afdeling maakt in deze uitspaak echter geen woorden vuil aan het dispositievereiste. Wel benadrukt de Afdeling nog dat de bak er al sinds 1998 staat, dat daartegen niet eerder is opgetreden, dat in de gemeente soortgelijke paardenbakken aanwezig zijn en dat optreden tegen paardenbakken kennelijk geen handhavingsprioriteit vormt.

Voorbode voor toekomstige jurisprudentie?

De uitspraak doet recht aan de moeilijkheden waarmee burgers in de praktijk geconfronteerd worden wanneer zij met ‘de gemeente’ communiceren over of iets mag of niet.

Betekent dit een nieuwe lijn van de Afdelingsjurisprudentie? Niet helemaal. Eerdere jurisprudentie sloot een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel in geval van onbevoegd gedane mededelingen namelijk niet geheel uit. Zo heeft de Afdeling meermaals overwogen dat “(..) in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden.” (ECLI:NL:RVS:2015:3849). In de praktijk zijn de voorbeelden van een dergelijk succesvol beroep nauwelijks te vinden. In die zin is de uitspraak opmerkelijk en vormt die misschien een voorbode voor een iets soepeler benadering van het vertrouwensbeginsel.

– met dank aan mr. E.C. Berkouwer –

Op 31 mei 2017 deed de rechtbank Den Haag uitspraak in een zaak waarin de vraag aan de orde was of de intrekking van een aanbestedingsprocedure een onrechtmatige daad is, in het bijzonder jegens een onderaannemer op wie een inschrijver een beroep doet in het kader van de geschiktheidseisen. De rechtbank beantwoordde de vraag ontkennend en oordeelde dat er geen causaal verband bestaat tussen de aan de Staat verweten gedragingen en de gestelde schade. In Jurisprudentie voor Gemeenten (JG) 2017, aflevering 36 schreef Marianne Biezenaar een noot onder deze uitspraak, waarin zij bespreekt wat de hoofdregels zijn voor het intrekken van een aanbesteding.

(een overzichtsuitspraak van de Afdeling en de wijziging per 1 juli 2017)

De ladder tot juli 2017

Optimale benutting van de beschikbare ruimte voor verschillende functies vraagt om een “goede onderbouwing van nut en noodzaak van een nieuwe stedelijke ruimtevraag en een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van de nieuwe ontwikkeling”. Dit vormde de reden om in 2012 artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (‘Bro’) te wijzigen en de zgn. ladder voor duurzame verstedelijking in te voeren. Overheden moesten voortaan, wanneer zij een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wilden maken, standaard een drietal stappen zetten die borgen dat tot een zorgvuldige ruimtelijke afweging en inpassing van die nieuwe ontwikkeling wordt gekomen (de drie treden van de ladder). Zo verplichtte artikel 3.1.6, tweede lid Bro (oud) gemeenten ertoe om in de toelichting bij een bestemmingsplan te beschrijven dat een voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte en – voor zover aan de orde – daarnaast te onderbouwen waarom die ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de regio kan worden gerealiseerd. Verder moest worden aangetoond dat een buiten bestaand stedelijk gebied geplande stedelijke ontwikkeling passend ontsloten wordt (of zal worden).

Jurisprudentie over de ladder: een overzichtsuitspraak

De introductie van de ladder leidde tot veel vragen. In de omvangrijke jurisprudentie zijn veel van die vragen inmiddels, soms in algemene zin en soms voor een specifieke situatie, beantwoord. Wanneer is sprake van een ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’ zoals gedefinieerd in artikel 1.1.1 Bro? Wanneer wordt voldaan aan het criterium ‘voorziet in een actuele regionale behoefte’? En wanneer is sprake van ‘bestaand stedelijk gebied’?

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een recente overzichtsuitspraak d.d. 28 juni 2017 de hoofdlijnen van haar jurisprudentie uiteengezet. De Afdeling werkt gestructureerd een aantal thema’s uit en doet dat aan de hand van jurisprudentie. Zo benadrukt de Afdeling dat een voorziene ontwikkeling voldoende substantieel moet zijn om aangemerkt te kunnen worden als een stedelijke ontwikkeling. Als het plan voorziet in niet meer dan 11 woningen die gelet op hun onderlinge afstand als één woningbouwlocatie kunnen worden aangemerkt, is die ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling aan te merken. Een andere stedelijke voorziening in de vorm van een terrein met een ruimtebeslag van minder dan 500 m² kan evenmin als stedelijke ontwikkeling worden beschouwd. Datzelfde geldt voor een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte kleiner dan 500 m². Verder beschrijft de Afdeling onder andere uitvoerig wanneer een stedelijke ontwikkeling ‘nieuw’ is, hoe het ‘bestaand stedelijk gebied’ moet worden geduid en hoe moet worden omgegaan met wijzigingsbevoegdheden, afwijkingsmogelijkheden en uitwerkingsplichten in het voorgaande en nieuwe planologische regime.

De gewijzigde ladder per 1 juli 2017

In de overzichtsuitspraak besteedt de Afdeling ook al aandacht aan de (toen nog) op handen zijnde wijziging van de ladder. Per 1 juli 2017 is een gewijzigd artikel 3.1.6 Bro in werking getreden. Hoewel de wijzigingen beperkt zijn, hebben ze wel belangrijke gevolgen voor de motiveringseisen die gelden voor plannen. Hierna worden de wijzigingen kort aangestipt.

Allereerst: de definities in artikel 3.1.6 Bro zijn níet gewijzigd. De definitie van begrippen als ‘bestaand stedelijk gebied’ en ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’ (zie artikel 1.1.1, eerste lid aanhef en onder h en i Bro) verandert dus niet. De uitleg die de Afdeling aan deze begrippen heeft gegeven en die zij in de overzichtsuitspraak nog eens helder op een rijtje heeft gezet, blijft dus ook in de toekomst relevant.

‘behoefte’ in plaats van ‘actuele regionale behoefte’

Het nieuwe artikel 3.1.6, tweede lid Bro omvat twee (in plaats van drie) treden die zijn samengevoegd in één artikellid. Dat artikellid luidt nu als volgt:

“De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.”

Het begrip ‘actuele regionale behoefte’ is vervallen. Daarvoor in de plaats komt nu enkel de term ‘behoefte’. De onduidelijkheid die bestond over de vraag wat onder het begrip ‘regionale behoefte’ moest worden verstaan, is hiermee weggenomen. Het is primair aan het gemeentebestuur om op basis van het ruimtelijke verzorgingsgebied van de geplande ontwikkeling te bepalen tot welk gebied de onderbouwing van de behoefte zich uitstrekt.  Volgens de toelichting zijn “de aard en omvang van de ontwikkeling bepalend (..) voor de reikwijdte van de beschrijving van en het overleg over de behoefte, waarvan de resultaten ook zijn opgenomen in de beschrijving.”

De reden voor het weglaten van de term ‘actuele’ is dat dit woord geen toegevoegde waarde heeft. Het is vanzelfsprekend dat een behoefte-onderzoek actueel zal moeten zijn, aldus de nota van toelichting.

Overeind blijft de verplichting voor gemeenten om de behoefte van nieuwe stedelijke ontwikkelingen – zowel binnen als buiten bestaand stedelijk gebied – te onderbouwen. Ook een nadere motivering waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien, blijft verplichte kost.

Doorschuiven bij uitwerkingsplicht en wijzigingsbevoegdheid

Het nieuwe derde lid van artikel 3.1.6 Bro maakt het mogelijk om de toepassing van de ladder ‘door te schuiven’ naar de fase van uitwerkings- of wijzigingsplan. Als in een bestemmingsplan een uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid is opgenomen, dan kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en de motivering wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan. Dit betekent ook dat de met de uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid bestemde locatie, tot het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan, géén onderdeel zal uitmaken van het aanbod/planologische voorraad die wordt beschouwd bij een laddertoets voor andere locaties in de omgeving. Ofwel: daarmee hoeft bij planvorming elders vooralsnog geen rekening te worden gehouden.

Geen overgangsrecht

Tot slot: de wijziging voorziet niet in overgangsrecht en is dus direct van toepassing op te nemen besluiten. Verder besteedt de nota van toelichting aandacht aan de situatie waarin een procedure aanhangig is tegen een voor 1 juli 2017 genomen besluit; dat besluit zal – ex tunc toetsend – moeten voldoen aan de eisen van voor 1 juli 2017. De bestuursrechter kan in zo’n situatie het besluit vernietigen en de rechtgevolgen in stand laten, wanneer hij meent dat onveranderde vaststelling van het ruimtelijk besluit onder het nieuwe recht wel zou voldoen aan de motiveringseis uit artikel 3.1.6, tweede lid Bro (nieuw).

Heeft u vragen over de Ladder? Wij helpen u graag! Neem contact op met Marianne Biezenaar.

Met dank aan mr. S.A.J. van der Horst

Het bestuursrecht kent net als het burgerlijk recht sinds enkele jaren een relativiteitseis (artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht, ‘Awb’). Wat houdt deze relativiteitseis precies in? En hoe past de bestuursrechter die toe? Hier volgt een kort overzicht.

Inhoud relativiteitseis en bedoeling wetgever

De relativiteitseis houdt – kort samengevat – in dat een belanghebbende in een procedure bij de bestuursrechter geen beroep kan doen op een norm die kennelijk niet bedoeld is om zijn belang te beschermen. De wetgever vindt het niet wenselijk als de bestuursrechter een besluit vernietigt, terwijl de geschonden rechtsregel niet strekt tot bescherming van een belang van de eisende partij. Daarom bepaalt de Awb dat de bestuursrechter een besluit niet kan vernietigen als een belanghebbende zich beroept op een norm die niet voor de bescherming van de belangen van die belanghebbende geschreven is. Als voorbeeld valt te noemen een burger die zich tegen een bouwplan voor een woontoren verzet en in dat verband aanvoert dat ter plaatse van de woontoren vanwege een naastgelegen weg niet zal worden voldaan aan geluidsgrenswaarden. Dat argument is hooguit van belang voor de toekomstige bewoners van de woontoren, maar raakt de desbetreffende burger niet. Hij kan zich daarom niet op de geluidsgrenswaarden beroepen.

Verschil met belanghebbende-toets

Het is van belang om de relativiteitseis en de toepassing daarvan te onderscheiden van de belanghebbende-eis.

Bij die laatste gaat het erom dat een procederende partij rechtstreeks geraakt wordt door het bestreden besluit; alleen dan is een partij belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb en heeft deze partij toegang tot een bezwaar- of beroepsprocedure tegen een besluit. Als iemand geen belanghebbende is, dan volgt niet-ontvankelijkverklaring en komt de rechter (of, in bezwaar: het bestuursorgaan) niet toe aan een inhoudelijke behandeling.

Vervolgens – dus als een partij belanghebbende is in de zin van de Awb – zal de bestuursrechter de relativiteitseis toepassen. De rechter beoordeelt ambtshalve of de normschending waarop die belanghebbende zich beroept verband houdt met een norm die daadwerkelijk bedoeld is om zijn belang te beschermen. Zo ja: dan komt de beroepsgrond voor inhoudelijke behandeling in aanmerking (en slaagt die beroepsgrond vervolgens wel of niet). Zo nee: dan laat de bestuursrechter die beroepsgrond buiten behandeling.

Een voorbeeld om dit onderscheid te verduidelijken. Iemand woont op 200 meter afstand van een bouwlocatie voor een outlet center. Hij kan in verband met de forse ruimtelijke uitstraling van het bouwplan (denk aan verkeersgevolgen zoals toename van verkeersdrukte) belanghebbende zijn als hij opkomt tegen de omgevingsvergunning die dat outlet center mogelijk maakt. Daarbij kan hij aanvoeren dat de goede ruimtelijke ordening in het geding is omdat het plan niet voorziet in een adequate verkeersontsluiting.

Maar die belanghebbende kan zich niet beroepen op de schending van – bijvoorbeeld – normen in het Bouwbesluit die zien op isolatie van of ventilatie binnen het op te richten gebouw. Deze normen zijn er namelijk niet om zijn belangen te beschermen, maar zijn geschreven ter bescherming van de belangen van bijvoorbeeld toekomstige werknemers of bezoekers van het outlet center.

Relativiteitseis geldt alleen in beroep

De relativiteitseis geldt alleen in beroep. Een bestuursorgaan dat in een bezwaarprocedure geconfronteerd wordt met bezwaargronden die niets of weinig van doen hebben met de belangen van bezwaarmaker, moet deze gronden dus wél beoordelen en betrekken bij de heroverweging.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dat duidelijk bevestigd in haar uitspraak van 18 maart 2015[1]. In deze zaak had de voorzieningenrechter – zelf in de zaak voorziend – overwogen dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het gegrond verklaren van het door appellanten gemaakte bezwaar. Ten onrechte, aldus de Afdeling: de wetgever heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om het relativiteitsvereiste alleen in te voeren voor de fase van beroep bij de rechter, en niet ook voor de fase van het bezwaar. Het beslissen op bezwaar heeft immers een wezenlijk ander karakter.

Hoewel dat natuurlijk niet helemaal kan worden voorkomen, is het niet de bedoeling dat bestuursorganen als het ware gaan ‘voorsorteren’ op de relativiteitseis[2]. Bijvoorbeeld door bepaalde bezwaargronden in de beslissing op bezwaar bewust niet te adresseren, ervan uitgaande dat die gronden later in beroep in verband met de relativiteitseis toch niet voor inhoudelijke behandeling in aanmerking zullen komen.

Hoe zit het met het beschermingsbereik?

Bij toepassing van het relativiteitsvereiste is in sommige gevallen een ‘doorkijkje’ naar de bovenliggende normen van belang. Een paar voorbeelden kunnen dit verduidelijken.

Iemand voert in een procedure tegen een bestemmingsplan aan dat een verkeersrapport en een waterhuishoudingsrapport ten onrechte niet ter inzage hebben gelegen (schending van artikel 3:11 Awb). De Afdeling oordeelt dat een gestelde schending van artikel 3:11 eerste lid van de Awb in het kader van de toepassing van de relativiteitseis niet los kan worden gezien van het beschermingsbereik van de inhoud van de normen ten aanzien waarvan de belanghebbende gronden had willen aanvoeren. Als de belanghebbende in verband met de relativiteitseis geen beroepsgronden had kunnen aanvoeren met betrekking tot het verkeer en de waterhuishouding (omdat het hem om zijn concurrentiebelang gaat, en niet om een goede ruimtelijke ordening), ketst ook een beroep op schending van artikel 3:11 Awb af op de relativiteitseis[3]. Eenzelfde redenering volgt de Afdeling voor het niet ter inzage leggen van een bodemkwaliteitsrapport en ecologisch rapport.

Een ander voorbeeld. Iemand voert aan dat een plan niet uitvoerbaar is en daarmee niet in overeenstemming het Besluit ruimtelijke ordening. De niet-uitvoerbaarheid zou blijken uit het in strijd met de Flora- en faunawet (o.a.) verstoren en vernielen van vaste verblijfplaatsen van vleermuissoorten. De Afdeling oordeelt dat de relativiteitseis met zich brengt dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de normen van de Flora- en faunawet (omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen), “zich evenmin op die normen kunnen beroepen ten betoge dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is”[4].

Verweven of parallelle belangen

Wat als sprake is van normen die strekken tot de bescherming van algemene belangen, bijvoorbeeld het algemene belang van bescherming van natuur in de Natuurbeschermingswet? In zulke gevallen kan het lastig zijn om als belanghebbende aan te tonen dat de relativiteitseis geen roet in het eten gooit. Iemand die dichtbij een natuurgebied woont en procedeert tegen een besluit dat gevolgen heeft voor dat natuurgebied kan moeilijk volhouden dat de Natuurbeschermingswet-normen strekken tot de bescherming van zijn belangen.

De Afdeling heeft op dit punt een soepele lijn ontwikkeld. Belanghebbenden hebben in dit soort situaties belang bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, waarvan het natuurgebied deel uitmaakt. Daarom zijn hun belangen zo verweven met de algemene belangen die de Natuurbeschermingswet beoogt te beschermen, dat, aldus de Afdeling, niet kan worden geconcludeerd dat de betrokken normen van de Natuurbeschermingswet kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.[5] Ofwel: als de leefomgeving van belanghebbenden wordt beïnvloed door de kwaliteit van het natuurgebied, dan mogen ook zij zich beroepen op schending van natuurnormen die dat natuurgebied beogen te beschermen. Eenzelfde lijn is gekozen voor onder andere monumentenwetgeving.

Kan de werking van de relativiteitseis gecorrigeerd worden?

Ja: er kunnen zich situaties voordoen waarin de toepassing van de relativiteitseis in het bestuursrecht gecorrigeerd moet worden. In lijn met de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging van een besluit zou kunnen leiden, wel kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden.[6]

De Afdeling heeft recent voor het eerst zo’n correctie toegepast in een drietal Drank- en Horecawetzaken.[7] De SlijtersUnie had drie verschillende gemeenten verzocht om handhavend op te treden tegen supermarkten. Die supermarkten zouden – anders dan de zelfstandige slijterijen – niet voldoen aan artikel 24 van de Drank- en horecawet (‘Dhw’); dat artikel bepaalt dat tijdens openingstijden een leidinggevende in een slijterij aanwezig moet zijn. De Afdeling constateert dat artikel 24 Dhw strekt tot de bescherming van het belang van de volksgezondheid en niet tot bescherming van het concurrentiebelang van slijterijen en de SlijtersUnie. Een beroepsgrond die daarop betrekking heeft zou dus vanwege de relativiteitseis normaal gesproken buiten behandeling blijven. Maar in verband met het gelijkheidsbeginsel ziet de Afdeling aanleiding om de werking van het relativiteitsvereiste te corrigeren. De slijterijen worden immers daadwerkelijk benadeeld, doordat voor hen verplichtingen gelden waaraan hun concurrenten (de supermarkten) als gevolg van de schending van de betrokken norm niet hoeven te voldoen (en handhaving door de slijterijen niet afgedwongen zou kunnen worden). Slijterijen moeten de kosten die verband houden met de aanwezigheid van een leidinggevende zelf dragen en kunnen die niet deels ten laste van de supermarkt kunnen brengen. Hoewel artikel 24 eerste lid van de Dhw, dus niet strekt tot bescherming van de belangen van de Slijtersunie, draagt de aan de orde zijnde schending wel bij aan het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, aldus de Afdeling. Daarom mochten de slijterijen toch een beroep op artikel 24 Dhw doen.