De relativiteitseis in het bestuursrecht

Het bestuursrecht kent net als het burgerlijk recht sinds enkele jaren een relativiteitseis (artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht, ‘Awb’). Wat houdt deze relativiteitseis precies in? En hoe past de bestuursrechter die toe? Hier volgt een kort overzicht.

Inhoud relativiteitseis en bedoeling wetgever

De relativiteitseis houdt – kort samengevat – in dat een belanghebbende in een procedure bij de bestuursrechter geen beroep kan doen op een norm die kennelijk niet bedoeld is om zijn belang te beschermen. De wetgever vindt het niet wenselijk als de bestuursrechter een besluit vernietigt, terwijl de geschonden rechtsregel niet strekt tot bescherming van een belang van de eisende partij. Daarom bepaalt de Awb dat de bestuursrechter een besluit niet kan vernietigen als een belanghebbende zich beroept op een norm die niet voor de bescherming van de belangen van die belanghebbende geschreven is. Als voorbeeld valt te noemen een burger die zich tegen een bouwplan voor een woontoren verzet en in dat verband aanvoert dat ter plaatse van de woontoren vanwege een naastgelegen weg niet zal worden voldaan aan geluidsgrenswaarden. Dat argument is hooguit van belang voor de toekomstige bewoners van de woontoren, maar raakt de desbetreffende burger niet. Hij kan zich daarom niet op de geluidsgrenswaarden beroepen.

Verschil met belanghebbende-toets

Het is van belang om de relativiteitseis en de toepassing daarvan te onderscheiden van de belanghebbende-eis.

Bij die laatste gaat het erom dat een procederende partij rechtstreeks geraakt wordt door het bestreden besluit; alleen dan is een partij belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb en heeft deze partij toegang tot een bezwaar- of beroepsprocedure tegen een besluit. Als iemand geen belanghebbende is, dan volgt niet-ontvankelijkverklaring en komt de rechter (of, in bezwaar: het bestuursorgaan) niet toe aan een inhoudelijke behandeling.

Vervolgens – dus als een partij belanghebbende is in de zin van de Awb – zal de bestuursrechter de relativiteitseis toepassen. De rechter beoordeelt ambtshalve of de normschending waarop die belanghebbende zich beroept verband houdt met een norm die daadwerkelijk bedoeld is om zijn belang te beschermen. Zo ja: dan komt de beroepsgrond voor inhoudelijke behandeling in aanmerking (en slaagt die beroepsgrond vervolgens wel of niet). Zo nee: dan laat de bestuursrechter die beroepsgrond buiten behandeling.

Een voorbeeld om dit onderscheid te verduidelijken. Iemand woont op 200 meter afstand van een bouwlocatie voor een outlet center. Hij kan in verband met de forse ruimtelijke uitstraling van het bouwplan (denk aan verkeersgevolgen zoals toename van verkeersdrukte) belanghebbende zijn als hij opkomt tegen de omgevingsvergunning die dat outlet center mogelijk maakt. Daarbij kan hij aanvoeren dat de goede ruimtelijke ordening in het geding is omdat het plan niet voorziet in een adequate verkeersontsluiting.

Maar die belanghebbende kan zich niet beroepen op de schending van – bijvoorbeeld – normen in het Bouwbesluit die zien op isolatie van of ventilatie binnen het op te richten gebouw. Deze normen zijn er namelijk niet om zijn belangen te beschermen, maar zijn geschreven ter bescherming van de belangen van bijvoorbeeld toekomstige werknemers of bezoekers van het outlet center.

Relativiteitseis geldt alleen in beroep

De relativiteitseis geldt alleen in beroep. Een bestuursorgaan dat in een bezwaarprocedure geconfronteerd wordt met bezwaargronden die niets of weinig van doen hebben met de belangen van bezwaarmaker, moet deze gronden dus wél beoordelen en betrekken bij de heroverweging.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dat duidelijk bevestigd in haar uitspraak van 18 maart 2015[1]. In deze zaak had de voorzieningenrechter – zelf in de zaak voorziend – overwogen dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het gegrond verklaren van het door appellanten gemaakte bezwaar. Ten onrechte, aldus de Afdeling: de wetgever heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om het relativiteitsvereiste alleen in te voeren voor de fase van beroep bij de rechter, en niet ook voor de fase van het bezwaar. Het beslissen op bezwaar heeft immers een wezenlijk ander karakter.

Hoewel dat natuurlijk niet helemaal kan worden voorkomen, is het niet de bedoeling dat bestuursorganen als het ware gaan ‘voorsorteren’ op de relativiteitseis[2]. Bijvoorbeeld door bepaalde bezwaargronden in de beslissing op bezwaar bewust niet te adresseren, ervan uitgaande dat die gronden later in beroep in verband met de relativiteitseis toch niet voor inhoudelijke behandeling in aanmerking zullen komen.

Hoe zit het met het beschermingsbereik?

Bij toepassing van het relativiteitsvereiste is in sommige gevallen een ‘doorkijkje’ naar de bovenliggende normen van belang. Een paar voorbeelden kunnen dit verduidelijken.

Iemand voert in een procedure tegen een bestemmingsplan aan dat een verkeersrapport en een waterhuishoudingsrapport ten onrechte niet ter inzage hebben gelegen (schending van artikel 3:11 Awb). De Afdeling oordeelt dat een gestelde schending van artikel 3:11 eerste lid van de Awb in het kader van de toepassing van de relativiteitseis niet los kan worden gezien van het beschermingsbereik van de inhoud van de normen ten aanzien waarvan de belanghebbende gronden had willen aanvoeren. Als de belanghebbende in verband met de relativiteitseis geen beroepsgronden had kunnen aanvoeren met betrekking tot het verkeer en de waterhuishouding (omdat het hem om zijn concurrentiebelang gaat, en niet om een goede ruimtelijke ordening), ketst ook een beroep op schending van artikel 3:11 Awb af op de relativiteitseis[3]. Eenzelfde redenering volgt de Afdeling voor het niet ter inzage leggen van een bodemkwaliteitsrapport en ecologisch rapport.

Een ander voorbeeld. Iemand voert aan dat een plan niet uitvoerbaar is en daarmee niet in overeenstemming het Besluit ruimtelijke ordening. De niet-uitvoerbaarheid zou blijken uit het in strijd met de Flora- en faunawet (o.a.) verstoren en vernielen van vaste verblijfplaatsen van vleermuissoorten. De Afdeling oordeelt dat de relativiteitseis met zich brengt dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de normen van de Flora- en faunawet (omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen), “zich evenmin op die normen kunnen beroepen ten betoge dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is[4].

Verweven of parallelle belangen

Wat als sprake is van normen die strekken tot de bescherming van algemene belangen, bijvoorbeeld het algemene belang van bescherming van natuur in de Natuurbeschermingswet? In zulke gevallen kan het lastig zijn om als belanghebbende aan te tonen dat de relativiteitseis geen roet in het eten gooit. Iemand die dichtbij een natuurgebied woont en procedeert tegen een besluit dat gevolgen heeft voor dat natuurgebied kan moeilijk volhouden dat de Natuurbeschermingswet-normen strekken tot de bescherming van zijn belangen.

De Afdeling heeft op dit punt een soepele lijn ontwikkeld. Belanghebbenden hebben in dit soort situaties belang bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, waarvan het natuurgebied deel uitmaakt. Daarom zijn hun belangen zo verweven met de algemene belangen die de Natuurbeschermingswet beoogt te beschermen, dat, aldus de Afdeling, niet kan worden geconcludeerd dat de betrokken normen van de Natuurbeschermingswet kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.[5] Ofwel: als de leefomgeving van belanghebbenden wordt beïnvloed door de kwaliteit van het natuurgebied, dan mogen ook zij zich beroepen op schending van natuurnormen die dat natuurgebied beogen te beschermen. Eenzelfde lijn is gekozen voor onder andere monumentenwetgeving.

Kan de werking van de relativiteitseis gecorrigeerd worden?

Ja: er kunnen zich situaties voordoen waarin de toepassing van de relativiteitseis in het bestuursrecht gecorrigeerd moet worden. In lijn met de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging van een besluit zou kunnen leiden, wel kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden.[6]

De Afdeling heeft recent voor het eerst zo’n correctie toegepast in een drietal Drank- en Horecawetzaken.[7] De SlijtersUnie had drie verschillende gemeenten verzocht om handhavend op te treden tegen supermarkten. Die supermarkten zouden – anders dan de zelfstandige slijterijen – niet voldoen aan artikel 24 van de Drank- en horecawet (‘Dhw’); dat artikel bepaalt dat tijdens openingstijden een leidinggevende in een slijterij aanwezig moet zijn. De Afdeling constateert dat artikel 24 Dhw strekt tot de bescherming van het belang van de volksgezondheid en niet tot bescherming van het concurrentiebelang van slijterijen en de SlijtersUnie. Een beroepsgrond die daarop betrekking heeft zou dus vanwege de relativiteitseis normaal gesproken buiten behandeling blijven. Maar in verband met het gelijkheidsbeginsel ziet de Afdeling aanleiding om de werking van het relativiteitsvereiste te corrigeren. De slijterijen worden immers daadwerkelijk benadeeld, doordat voor hen verplichtingen gelden waaraan hun concurrenten (de supermarkten) als gevolg van de schending van de betrokken norm niet hoeven te voldoen (en handhaving door de slijterijen niet afgedwongen zou kunnen worden). Slijterijen moeten de kosten die verband houden met de aanwezigheid van een leidinggevende zelf dragen en kunnen die niet deels ten laste van de supermarkt kunnen brengen. Hoewel artikel 24 eerste lid van de Dhw, dus niet strekt tot bescherming van de belangen van de Slijtersunie, draagt de aan de orde zijnde schending wel bij aan het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, aldus de Afdeling. Daarom mochten de slijterijen toch een beroep op artikel 24 Dhw doen.

 


[1] ECLI:NL:RVS:2015:842.

[2] TK 32127 nr 3 p. 30.

[3] ECLI:NL:RVS:2014:2838.

[4] ECLI:NL:RVS:2014:75.

[5] ECLI:NL:RVS:2011:BR1412.

[6] ECLI:NL:RVS:2016:732.

[7] ECLI:NL:RVS:2016:3453, ECLI:NL:RVS:2016:3451 en ECLI:NL:RVS:2016:3454.

Heeft u een vraag over dit artikel?