Een beroep op het vertrouwensbeginsel: toe aan een soepeler benadering door de bestuursrechter?

Inleiding

Burgers en bedrijven vangen meestal bot bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) als zij een beroep doen op het vertrouwensbeginsel. Des te opmerkelijker is een uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946) waarin de Afdeling mededelingen van onbevoegde ambtenaren aan het bevoegde college toerekent en het beroep op het vertrouwensbeginsel honoreert.

Een strikte benadering van het vertrouwensbeginsel

Het was voor sommigen een doorn in het oog: de strikte opstelling van de Afdeling wanneer een burger zich beroept op het vertrouwensbeginsel. Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel “nodig (is) dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.” (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2015:1871 en ECLI:NL:RVS:2015:64)

Soepeler benadering van de auteur van de verwachtingen

In de uitspraak van 19 juli 2017 stelt de Afdeling zich soepeler op.

Wat was er aan de hand?

Een inwoner van Valburg had in 1998 een paardenbak opgericht. Dat was bij de gemeente niet onopgemerkt gebleven. Hij ontving een brief waarin de gemeente constateerde dat het perceel in gebruik is voor ruitersport en dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De inwoner werd uitgenodigd voor een gesprek, dat kort daarop plaatsvond. In het door de gemeente opgestelde gesprekverslag staat het volgende vermeld: “Zijhebben onder meer uitgelegd “dat het niet is toegestaan om op een perceel met een bestemming wonen zomaar een manege te beginnen. Hiervoor moet de bestemming van het desbetreffende perceel eerst gewijzigd worden. […] Het hebben van een (paardrij)bak is niet vergunningplichtig. Slechts het feit dat er niet alleen voor privé gebruik daarvan maakt dat er een bepaald bestemming op het perceel moet liggen.” In het gespreksverslag was vermeld dat de twee ambtenaren “namens de gemeente” aanwezig waren.

De eigenaar van de paardenbak beroept zich op het vertrouwensbeginsel en is van mening dat het college in redelijkheid geen gebruik kan maken van zijn bevoegdheid tot handhaving. In beroep bij de rechtbank heeft hij dit argument – zo lijkt het – niet aangevoerd (ECLI:NL:RBGEL:2016:2437). Bij de Afdeling voert hij alsnog aan dat het ontbreken van een vergunning hem, gelet op de bespreking en het verslag daarvan, niet kan worden tegengeworpen. Zijn betoog heeft succes. De Afdeling overweegt als volgt:  “Uit hetgeen hiervoor onder 6.2 is opgenomen blijkt dat in een op initiatief van het college gevoerd gesprek naar aanleiding van een mogelijke handhavingsactie door twee gemeentelijke ambtenaren aan [appellant], zonder dat een voorbehoud is gemaakt, is meegedeeld dat voor het hebben van een paardenbak geen vergunningplicht geldt en deze mededeling in een gespreksverslag is opgenomen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de uitlatingen van [namen ambtenaren] aan het college kunnen worden toegerekend en dat deze bij [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt dat het tegen de gerealiseerde paardenbak niet handhavend zou optreden.“

Van ‘onbevoegd’ naar ‘toerekenen aan’

Een paar dingen vallen op. Allereerst: de ambtenaren die bij het gesprek de mededelingen hebben gedaan (die nadien zijn vastgelegd), zijn niet bevoegd om besluiten te nemen over het al dan niet handhaven. De auteur van de gewekte verwachtingen is dus een ander dan degene die bevoegd is om aan de verwachtingen tegemoet te komen. De Afdeling is echter van oordeel dat de mededelingen aan het college kunnen worden toegerekend. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het gesprek plaatsvond op initiatief van het college, dat deze mededeling zonder voorbehoud is gedaan en dat de gemeente de mededeling in een verslag heeft vastgelegd.

Dispositievereiste speelt geen rol

Verder valt op dat de mededelingen zijn gedaan nádat de paardenbak was opgericht. De eigenaar is bij zijn handelen (het bouwen van de paardenbak) dus niet afgegaan op de mededeling. Normaal gesproken speelt het dispositievereiste een rol bij de vraag of beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. De Afdeling maakt in deze uitspaak echter geen woorden vuil aan het dispositievereiste. Wel benadrukt de Afdeling nog dat de bak er al sinds 1998 staat, dat daartegen niet eerder is opgetreden, dat in de gemeente soortgelijke paardenbakken aanwezig zijn en dat optreden tegen paardenbakken kennelijk geen handhavingsprioriteit vormt.

Voorbode voor toekomstige jurisprudentie?

De uitspraak doet recht aan de moeilijkheden waarmee burgers in de praktijk geconfronteerd worden wanneer zij met ‘de gemeente’ communiceren over of iets mag of niet.

Betekent dit een nieuwe lijn van de Afdelingsjurisprudentie? Niet helemaal. Eerdere jurisprudentie sloot een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel in geval van onbevoegd gedane mededelingen namelijk niet geheel uit. Zo heeft de Afdeling meermaals overwogen dat “(..) in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden.” (ECLI:NL:RVS:2015:3849). In de praktijk zijn de voorbeelden van een dergelijk succesvol beroep nauwelijks te vinden. In die zin is de uitspraak opmerkelijk en vormt die misschien een voorbode voor een iets soepeler benadering van het vertrouwensbeginsel.

– met dank aan mr. E.C. Berkouwer –