Uitspraak Hof van Justitie EU heeft grote gevolgen voor het bestuursprocesrecht in milieuzaken

Uit een belangrijke uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 14 januari 2021 volgt dat op grond van het Verdrag van Aarhus niet langer belanghebbenden een zienswijze moeten hebben ingediend om ontvankelijk in hun beroep te zijn tegen besluiten over milieuzaken. Dat staat in ieder geval vast voor milieuorganisaties. Daarnaast lijkt het erop dat het Hof meent dat ook niet-belanghebbenden toegang tot de rechter moeten hebben gelet op de ruime inspraakmogelijkheid in het Nederlands recht.

Toegang tot de rechter – Belanghebbenden en Artikel 6:13 Awb

Op de voorbereiding van besluiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, zoals omgevingsvergunningen, is de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing (afdeling 3.4 Awb). In dat kader kan ‘eenieder’ een zienswijze inbrengen tegen het ontwerpbesluit. Vervolgens mogen alleen belanghebbenden beroep instellen bij de bestuursrechter (artikel 8:1 Awb). Daarbij geldt dat geen beroep kan worden ingesteld door degene (de belanghebbende) aan wie redelijkerwijs verweten kan worden geen zienswijze naar voren te hebben gebracht (de personenfuik ex artikel 6:13 Awb).

Prejudiciële vragen

De rechtbank Limburg stelde op 21 december 2018 prejudiciële vragen aan het Hof om te bezien of de procedure regels, zoals hiervoor genoemd, in overeenstemming zijn met het Verdrag van Aarhus, namelijk (1) kan een belanghebbende milieuorganisatie worden verweten geen zienswijze te hebben ingediend en (2) kan een niet-belanghebbende, die op grond van het Nederlands recht een zienswijze mag indienen en dus mag deelnemen aan de uniforme voorbereidingsprocedure, ook bij de rechter opkomen tegen het handelen van een overheidsinstantie in milieuzaken. Het Verdrag van Aarhus gaat namelijk over de inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. 

Uitspraak Hof

Artikel 6:13 Awb

Het Hof overweegt dat de toegang tot de rechter door milieuorganisaties die deel uitmaken van het “betrokken publiek” (belanghebbenden zijn) niet afhankelijk mag worden gesteld van hun deelname aan het besluitvormingsproces. Dit betekent dat hen niet kan worden verweten geen zienswijze ex artikel 6:13 Awb te hebben ingediend.

Toegang voor niet-belanghebbende

Het Hof overweegt vervolgens ook nog dat wanneer er in het nationale milieurecht ruimere inspraakmogelijkheden gelden voor personen die niet tot het betrokken publiek horen (niet-belanghebbenden), deze toegang dienen te hebben tot de rechter om zich te beroepen op dit inspraakrecht. Het lijkt erop dat niet-belanghebbenden toegang tot de rechter moeten hebben om hun inspraakrechten af te kunnen dwingen.  

De gevolgen voor de praktijk

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State had al eerder de ontvankelijkheid in het midden gelaten van een belanghebbende na het verschijnen van de conclusie van Advocaat-Generaal Bobek voorafgaand aan de uitspraak van het Hof (ECLI:NL:RVS:2020:2501). Naar verwachting zullen alle rechters in  milieuzaken artikel 6:13 Awb niet meer  (kunnen) toepassen als het gaat om belanghebbende milieuorganisaties. Wij verwachten dat dit ook gevolgen heeft voor andere belanghebbenden (andere leden van het betrokken publiek dan milieuorganisaties). Het draait immers in de uitspraak om het criterium ‘betrokken publiek’. De wetgever is aan zet om het Nederlands recht aan te passen aan de uitspraak van het Hof.

Praktisch geldt het volgende. Voor partijen die op willen komen tegen besluiten met nadelige gevolgen voor het milieu is deze ontwikkeling gunstig. Zij kunnen beroep instellen zonder eerst een zienswijze te hebben moeten indienen. Maar dit ligt anders voor bestuursorganen en vergunninghouders die pas na het verstrijken van een beroepstermijn kunnen weten wie beroep instelt. Het is mogelijk dat pas bij de rechter duidelijk wordt in welke onderdelen van een besluit een belanghebbende zich niet kan vinden en dat zijn standpunt tot een ander besluit of een andere motivering van het besluit had moeten leiden. Het kan tactisch procederen in de hand werken. Of dat ook daadwerkelijk zal gebeuren, is afwachten.

Voor wat betreft de kring van belanghebbenden lijkt het erop dat het Hof van oordeel is dat nu niet-belanghebbenden zienswijzen kunnen indienen, voor hen ook beroep bij de rechter moet openstaan om in ieder geval zich te kunnen beroep op het recht van inspraak. Het is eerst aan de rechtbank Limburg om te beoordelen hoe die overweging precies uitgelegd dient te worden.

Laatste ontwikkeling: geen zienswijze toch ontvankelijk

Inmiddels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 29 maart 2021 ruim gevolg gegeven aan de uitspraak van het Hof door te oordelen dat degene die geen zienswijze had ingediend alsnog ontvankelijk was in zijn beroep tegen een inpassingsplan: zie https://www.raadvanstate.nl/@124886/202100063-2-r3/. Dit leidt tot een drastische verandering van het Nederlands bestuursrecht. Iemand hoeft niet langer een zienswijze te hebben ingediend om ontvankelijk te zijn in een beroep tegen een omgevingsrechtelijk besluit.

Heeft u vragen of heeft u advies nodig?

Heeft u vragen over dit onderwerp, neem dan contact op met onze overheidsadvocaten Sanne van der Horst of Marianne Biezenaar.

Heeft u een vraag over dit artikel?

Sanne van der Horst
Advocaat
Expertises: Bestuursrecht, Vastgoedrecht