Handhaving

Gemeenten hebben een beginselplicht tot handhaven. Dat houdt in dat als een gemeente overtredingen constateert of als aan een gemeente wordt gevraagd te handhaven, zij dit in beginsel moet doen. Slechts in geval van bijzondere omstandigheden kan de gemeente afzien van handhaven. Daarvan is alleen sprake als er concreet zicht is op legalisatie of als handhaven in de omstandigheden van het geval redelijkerwijs niet gerechtvaardigd is.

Er zijn twee soorten bestuurlijke sancties. Dat zijn herstelsancties, het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, en de punitieve sanctie, het opleggen van een bestuurlijke boete. De bedoeling van een herstelsanctie is de overtreding te beëindigen en te voorkomen dat een nieuwe overtreding plaatsvindt. De bestuurlijke boete is bedoeld als straf. De sancties worden opgelegd aan de overtreder(s). De overtreder is degene die de fysieke handeling pleegt en/of degene aan wie de handeling toe te rekenen valt. Ook rechtspersonen kunnen overtreder zijn. De bestuurder kan dan medepleger zijn: hij of zij feitelijk leidinggeeft aan overtredingen die worden gepleegd door de rechtspersoon of hij, hoewel daartoe bevoegd en redelijkerwijs gehouden, maatregelen ter voorkoming van deze gedragingen achterwege laat.

Als een gemeente gaat handhaven, moet er sprake zijn van een juridische grondslag, bijvoorbeeld de Gemeentewet, de APV, de Opiumwet of de Drank- en Horecawet. Als er geen sprake is van spoed, moet de gemeente eerst een zogenaamd voornemen tot het nemen van een handhavingsbesluit aan de overtreder toesturen, die vervolgens een zienswijze kan indienen. Daarna kan het handhavingsbesluit definitief wel of niet genomen worden.

In het handhavingsbesluit staat de overtreding en het overtreden wettelijk voorschrift vermeld en, indien van toepassing, moeten de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd worden opgenomen. Als er een last onder dwangsom of bestuursdwang opgelegd wordt, staan de herstelmaatregelen en de termijn waarbinnen zij moeten worden uitgevoerd omschreven.

Op grond van de Gemeentewet heeft de burgemeester de plicht zorg te dragen voor de handhaving van de openbare orde en de bevoegdheid om op te treden bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. De burgemeester bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie.

Op grond van artikel 13b van de Opiumwet (de “wet Damocles”) is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel voor dat doel aanwezig is. Of er sprake is van overlast, speelt geen rol bij het gebruik maken van deze bevoegdheid. Met een sluiting wordt beoogd de bekendheid bij het publiek van een lokaal/woning waar drugs te krijgen zijn te beëindigen en de relatie van een lokaal/woning met het criminele milieu te doorbreken. Bij uitoefenen van deze bevoegdheid heeft de burgemeester beleidsvrijheid, ook ten aanzien van het bepalen van de sluitingstermijn. Veel gemeenten hebben een sluitingsbeleid opgesteld.

In het beleid wordt de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs aangemerkt als een ernstig geval. Als sprake is van een handelshoeveelheid harddrugs (> 0,5 gram) is in beginsel, dat wil zeggen behoudens tegenbewijs, aannemelijk dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. In zo’n geval mag de burgemeester het betrokken pand sluiten. Voordat de burgemeester tot sluiting overgaat, moet de burgemeester beoordelen of er sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.

De sluiting is een objectgerichte maatregel, dat wil zeggen gericht op het pand; niet van belang is of de eigenaar van een woning enig verwijt kan worden gemaakt van de overtreding van de Opiumwet. Alleen als een eigenaar niet wist en redelijkerwijs ook niet hoefde te weten dat de woning bijvoorbeeld als hennepkwekerij werd gebruikt, kan deze niet als overtreder worden aangemerkt. Van een eigenaar die een pand verhuurt wordt in dit kader verwacht dat hij zich op de hoogte stelt van wat er gebeurt in zijn pand.

Er zijn bepaalde gronden waarop een drank- en horecawetvergunning door de burgemeester moet worden ingetrokken, zoals bijvoorbeeld als de verstrekte gegevens bij het verkrijgen van de vergunning zodanig onjuist of onvolledig blijken, dat op de aanvraag een andere beslissing zou zijn genomen, als bij de beoordeling daarvan de juiste omstandigheden volledig bekend waren geweest. Ook wordt een dergelijke vergunning ingetrokken als niet langer wordt voldaan aan de geldende eisen, of als zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid, bijvoorbeeld omdat de uitbater van “slecht levensgedrag” is. Daarnaast zijn er ook gronden waarop een vergunning op basis van de Drank- en horecawet door de burgemeester kan worden ingetrokken, bijvoorbeeld indien de vergunninghouder de bij of krachtens deze wet gestelde regels, dan wel de aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen, niet nakomt. Ook kan een vergunning door de burgemeester worden ingetrokken op grond van een advies van het Landelijk Bureau Bibob.

De intrekking van een drank- en horecawetvergunning is geen strafvervolging in de zin van art. 6 EVRM, het is een herstelsanctie, een maatregel die uitsluitend wordt genomen ter bescherming van de openbare orde.

Exploitanten mogen niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Er is een ruime maatstaf in de jurisprudentie neergelegd ten aanzien van deze norm. Er zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken.

Vaak is in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) bepaald dat een exploitatievergunning is vereist voor het oprichten, uitbreiden of overnemen van een horecagelegenheid (naast de vergunning die voor bepaalde horecagelegenheden vereist is op grond van de Drank- en Horecawet).

De intrekkingsgronden voor een exploitatievergunning zijn vaak vergelijkbaar met de intrekkingsgronden van een drank- en horecawetvergunning en zijn als het gaat om slecht levensgedrag vaak ook dwingend geformuleerd.

Tenzij de APV die mogelijkheid uitsluit kan in geval van een overtreding zowel de vergunning worden ingetrokken als een tijdelijke sluiting worden opgelegd. De maatregelen zijn naast elkaar toegestaan omdat het geen bestraffende sancties zijn en zij ieder een ander doel hebben. De sluiting is gericht op herstel van de openbare orde en het terugbrengen van rust in de omgeving. De intrekking van de vergunning verzekert dat bij het verlenen van een nieuwe vergunning voor de eventuele hervatting van de exploitatie aan de voorwaarden wordt voldaan door een exploitant die wel het vertrouwen heeft van de gemeente.