Beroep op vertrouwensbeginsel slaagt niet

In deze blog bespreek ik de toetsing van het beroep op het vertrouwensbeginsel door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op 1 maart 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) een uitspraak gedaan over de toelaatbaarheid van overkappingen van een terras op het Marie Heinekenplein in Amsterdam. De […]

Lees verder

Inhoudsopgave

  1. Oordeel rechtbank
  2. Oordeel Afdeling
  3. Betekenis uitspraak

In deze blog bespreek ik de toetsing van het beroep op het vertrouwensbeginsel door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op 1 maart 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) een uitspraak gedaan over de toelaatbaarheid van overkappingen van een terras op het Marie Heinekenplein in Amsterdam. De burgemeester van Amsterdam had de exploitant onder aanzegging van een dwangsom gelast om de overkappingen van het terras te verwijderen en verwijderd te houden. Volgens de burgemeester zijn dergelijke overkappingen van het terras in strijd met een voorschrift dat aan de vergunning is verbonden.

De exploitant betoogde dat geen sprake was van overkappingen maar van parasols. Hij doet ook een beroep op het vertrouwensbeginsel. Hij voert aan dat hij in 2015 in het kader van de herinrichting van het Marie Heinekenplein over de overkappingen zodanig concreet overleg heeft gevoerd met de projectleider van de gemeente dat hij hieruit mocht afleiden dat de overkappingen niet op bezwaren stuitten. Volgens de exploitant moet ook waarde worden gehecht aan de afwijzing van een verzoek om handhaving uit 2017 met betrekking tot deze overkappingen.

Oordeel rechtbank

Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt in beroep niet. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat de projectleider bij de herinrichting van het Marie Heinekenplein of gemeentelijke handhavers uitlatingen hebben gedaan die als toezegging kunnen worden gekwalificeerd. Met betrekking tot de afwijzing van het verzoek om handhaving acht de rechtbank van belang dat de burgemeester heeft aangegeven dat dit een fout was. De burgemeester is niet verplicht een eenmaal gemaakte fout te herhalen. Daar komt volgens de rechtbank bij dat de burgemeester tot een ander inzicht mocht komen na een uitspraak van de rechtbank over een constructie op een naastgelegen terras.

Oordeel Afdeling

Ook in hoger beroep slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet, zij het om een andere reden. In de uitspraak past de Afdeling het stappenplan toe dat zij uiteen heeft gezet in haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694; Amsterdamse dakopbouw).

De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? De Afdeling oordeelt, net als de rechtbank, dat niet is gebleken dat er bij de overleggen in 2015 door de gemeente een toezegging of daarmee vergelijkbare uitlating is gedaan met betrekking tot de toelaatbaarheid van de overkappingen.

De Afdeling hecht, anders dan de rechtbank, wél belang aan de afwijzing van het handhavingsverzoek van het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid. In deze analyse ligt feitelijk ook het antwoord van de Afdeling op de tweede vraag uit het stappenplan besloten. Bij de tweede stap moet namelijk de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. De Afdeling overweegt dat in het besluit van het dagelijks bestuur staat dat de overkappingen geen omgevingsvergunningplichtige bouwwerken zijn. Ook worden de overkappingen in dat besluit met zoveel woorden aangeduid als parasols in de zin van de exploitatievergunning en het terrassenbeleid. Verder staat in het besluit duidelijk dat die parasols niet in strijd zijn met de vergunning en het beleid.

De exploitant kon en mocht volgens de Afdeling redelijkerwijs veronderstellen dat dit besluit de opvattingen van de burgemeester vertolkte. Deze conclusie past in de verschuiving van het bestuurlijke naar het burgerperspectief die de Afdeling voorstaat (r.o. 11.3 ABRS 29 mei 2019). De Afdeling legt in dat kader minder nadruk op de precieze bevoegdheidsverdeling. Een toezegging kan worden toegerekend aan het bevoegde orgaan – de burgemeester – indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan – het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid – de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

Het antwoord op de eerste en tweede vraag luidt dan ook ‘ja’. Er zijn dus gerechtvaardigde verwachtingen gewekt. Dit betekent echter nog niet dat die moeten worden gehonoreerd. In het kader van de derde stap moet de vraag worden beantwoord wat de betekenis is van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Dit betekent dat een belangenafweging gemaakt moet worden. Hierin kan ook betrokken worden of de betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden (dispositievereiste).

Bij de derde stap loopt het hier spaak. Volgens de Afdeling mag de burgemeester gewicht toekennen aan het feit dat de overkappingen een andere ruimtelijke uitstraling hebben dan parasols, het belang van voorkomen van precedentwerking en de effectiviteit van handhavend optreden. Daar staat tegenover dat de exploitant op basis van het gewekte vertrouwen geen handelingen heeft verricht. De exploitant heeft de overkappingen niet aangeschaft naar aanleiding van het besluit. De overkappingen waren van meet af aan in strijd met de exploitatievergunning, er is alleen enige tijd niet tegen opgetreden.

Heeft u vragen of heeft u advies nodig?

Heeft u vragen over dit onderwerp, neem dan contact op met ons team Overheid. Of maak een belafspraak.

Betekenis uitspraak

Deze uitspraak past in de lijn waarin het burgerperspectief voorop staat, in de zin dat dat een besluit van het dagelijks bestuur van stadsdeel Zuid – dat niet bevoegd is met betrekking tot de exploitatievergunning – wordt toegerekend aan de burgemeester van Amsterdam. Ondanks deze burgervriendelijke benadering krijgt de exploitant de deksel op zijn neus door de belangenafweging die in het kader van de derde stap gemaakt moet worden. Hoe die belangenafweging uitvalt is heel casuïstisch. De Afdeling oordeelde hierover in de Amsterdamse dakopbouw-zaak dat het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt. In de onderhavige zaak komt aan het belang van de exploitant echter minder betekenis toe omdat hij geen kosten heeft gemaakt op basis van het gewekte vertrouwen. Dit maakt dat meer gewicht toegekend mag worden aan het belang van handhaving. Van belang is daarbij wel dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dit algemene belang onderbouwd moet worden met concrete bedreigde belangen van enige betekenis. In deze zaak werd dit gedaan door te wijzen op de ongewenste precedentwerking. Andere horecagelegenheden zouden vergelijkbare overkappingen kunnen plaatsen en zich dan kunnen beroepen op de situatie bij deze exploitant, waartegen niet werd opgetreden. Hoewel de burgemeester de situatie zou kunnen uitleggen zou de effectiviteit van het handhavingsbeleid beperkt worden.

De burgemeester zou dan weliswaar kunnen uitleggen dat de overkappingen bij Marie Heineken aanwezig mochten zijn als gevolg van een onjuist eerder handhavingsbesluit, maar de effectiviteit van het handhavend optreden zou door het gebrek aan eenduidigheid niettemin kunnen worden beperkt.

Blijf op de hoogte van al het nieuws rondom onze expertises

Blijf op de hoogte van al het nieuws rondom onze expertises. Blijf op de hoogte van al het nieuws rondom onze expertises.