Gemeente aansprakelijk door niet nakomen inspanningsverplichting

Inspanningsverplichting als onderdeel van de overeenkomst

De inspanningsverplichting van gemeenten is een gebruikelijk onderdeel van overeenkomsten tussen gemeenten en projectontwikkelaars. Dergelijke overeenkomsten worden gesloten als de ontwikkelaar een gebied wil (her)ontwikkelen en de gemeente daarvoor het planologische regime moet wijzigen, vaak door herziening van het bestemmingsplan.
Partijen spreken dan af dat de gemeente zich zal inspannen om het vigerend planologisch regime te veranderen, maar dat de gemeente niet aansprakelijk is als het niet lukt om het bestemmingsplan op de gewenste wijze te herzien.

Het uitgangspunt daarbij is dat de gemeenteraad als planwetgever niet verplicht kan worden om een bestemmingsplan vast te stellen dat zij strijdig acht met een goede ruimtelijke ordening. Dat de gemeente en de ontwikkelaar ter zake andere afspraken hebben gemaakt en zich daadwerkelijk hebben ingespannen om het planologisch regime te wijzigen, doet daar niet aan af. De ontwikkelaar staat dan juridisch gezien met lege handen.

Arrest april 2015: gemeente is schadeplichtig

Recent is echter een interessant arrest van het gerechtshof Den Haag gepubliceerd. Het hof oordeelt daarin dat de gemeente Goeree Overflakkee toerekenbaar tekortgeschoten is in het nakomen van haar inspanningsverplichting en daarmee dus schadeplichtig is jegens de ontwikkelaar (Gerechtshof Den Haag, d.d. 27 januari 2015, gepubliceerd op 13 april 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:759).

Afdeling vernietigt het nieuwe bestemmingsplan

Wat was er aan de hand? In mei 2009 stelde de raad van Dirksland (thans: Goeree Overflakkee) het bestemmingsplan ‘Spuikolk’ vast. Dit bestemmingsplan voorzag in de transformatie van een bedrijventerrein naar woongebied, zoals voorzien in een overeenkomst tussen de gemeente en een ontwikkelaar. Diverse ondernemers ageerden tegen het bestemmingsplan. Uiteindelijk oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in maart 2011 dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan onzorgvuldig door de gemeenteraad was voorbereid. Het bestemmingsplan wordt door de Afdeling vernietigd (ABRvS 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9579).

Volgens de Afdeling had de raad zich te laat en onvoldoende rekenschap gegeven van de nadelige gevolgen van het bestemmingsplan voor enkele bestaande bedrijven. De nieuw te bouwen woningen waren te dicht op de bedrijven gepland, hetgeen bleek uit akoestische onderzoeken die pas na de vaststelling van het bestemmingsplan waren uitgevoerd in opdracht van de raad. Dit terwijl de bedrijven al vóór de vaststelling door de raad in hun zienswijzen de gemeente erop hadden geattendeerd dat zij in hun bedrijfsvoering beperkt zouden worden en dat in de nieuwe woningen geen goed woon- en leefklimaat gegarandeerd kon worden.  De raad stelde dat de bestaande bedrijven niet verdergaand in hun bedrijfsvoering zouden worden beperkt en had ook geen bouwvoorschriften in het bestemmingsplan opgenomen om ervoor te zorgen dat de geluidsbelasting op de te bouwen woningen de relevante grenswaarden niet zou overschrijden.

Aansprakelijk voor geleden schade door vernietiging bestemmingsplan

Na vernietiging van het bestemmingsplan door de bestuursrechter, stelde de ontwikkelaar in een civiele procedure dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet zou zijn vernietigd, als de gemeente naar behoren haar inspanningsverplichting was nagekomen. Volgens de ontwikkelaar was de gemeente jegens haar toerekenbaar tekortgeschoten.

Het hof gaf de ontwikkelaar daarin gelijk en overwoog dat de gemeente de bestemmingsplanprocedure onzorgvuldig had aangepakt. Op grond van bestendige jurisprudentie van de bestuursrechter had de gemeente, aldus het hof, in het bestemmingsplan moeten waarborgen dat er passende maatregelen genomen zouden worden om de geluidsbelasting op de nieuwe woningen te reguleren. Daarnaast werd de gemeente aangerekend dat zij zelfs niet in actie kwam nadat de betrokken bedrijven zienswijzen hadden ingediend, waarin zij alarm sloegen over de gevolgen van de geplande woningbouw. Het hof achtte daarbij van belang dat de maatregelen die gemeente had kunnen nemen om het bestemmingsplan ‘geluidsproof’ te krijgen, tamelijk eenvoudig waren.

Zorgvuldige uitvoering van inspanningsverplichting

De gemeente beriep zich erop dat op haar slechts een inspanningsverplichting rustte. Dat is op zichzelf juist volgens het hof, maar ook de inspanningen waartoe de gemeente zich gebonden had, had zij met voldoende zorgvuldigheid moeten uitvoeren, onder meer door geen eenvoudig te vermijden fouten te maken. Aldus oordeelde het hof dat de gemeente aansprakelijk was voor de schade die de ontwikkelaar geleden had doordat het bestemmingsplan was vernietigd.

Gemeente wordt afgerekend op eenvoudig vermijdbare fouten

Ook in het geval de gemeente meent dat zij zich wel degelijk aan haar inspanningsplicht heeft gehouden, kan het onder omstandigheden dus toch zo zijn dat zij opdraait voor de schade van een ontwikkelaar als het planologisch regime niet zoals afgesproken wordt herzien.

Op basis van de uitspraak van het hof lijkt het risico daarop vooral groot als de gemeente eenvoudig te vermijden fouten heeft begaan in de bestemmingsplan- of vergunningsprocedure. Kennelijk behoren daartoe in elk geval het niet (tijdig) uitvoeren van akoestische onderzoeken, maar het is zeker voorstelbaar dat ook het niet naleven van procedurele bepalingen onder de categorie ‘eenvoudig vermijdbare fouten’ vallen, bijvoorbeeld bij de vereiste bekendmaking van een bestemmingsplan.