De civiele rechter als restrechter, waar ligt de grens?

Katja Loggen-ten Hoopen bespreekt de rol van de civiele rechter als restrechter naar aanleiding van een recent arrest van het gerechtshof ‘s Hertogenbosch: ECLI:NL:GHSHE:2023:4291.

De civiele rechter als restrechter

In Nederland is er, naast de strafrechter, de civiele rechter en de bestuursrechter. In het kort gezegd werkt het zo dat als iemand zich op civiel recht beroept, de civiele rechter bevoegd is.
De bestuursrechter is bevoegd als het geschil ziet op een besluit dat door een bestuursorgaan is genomen.
Als beide rechters bevoegd zijn, moet de procedure bij de bestuursrechter gevoerd worden.

De civiele rechter is aangewezen als ‘restrechter’ om aanvullende rechtsbescherming te bieden in gevallen waarbij een andere rechtsgang onvoldoende rechtsbescherming biedt.

Uitspraak civiele voorzieningenrechter over opvang asielzoekers in Uden

Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (het COA), wilde 300 asielzoekers gaan opvangen in een hotel in Uden. Daarvoor werd een omgevingsvergunning aangevraagd bij de gemeente Udengemeente. De omwonenden hadden bezwaren. Zij dienden een handhavingsverzoek in bij de gemeente. De gemeente heeft dit verzoek aangehouden met de mededeling dat nadat de asielzoekers gehuisvest zouden zijn in het hotel een beslissing genomen zou worden.

De omwonenden stapten naar de civiele voorzieningenrechter. Deze oordeelde dat hij bevoegd was, omdat rechtsbescherming via de bestuursrechter in dit geval feitelijk illusoir was. De gemeente had gezegd dat de asielzoekers gehuisvest zouden worden voordat er een besluit op het verzoek van het COA zou zijn genomen (de situatie werd dus gedoogd) terwijl tegelijkertijd het verzoek om handhaving van de omwonenden werd aangehouden.

De civiele voorzieningenrechter oordeelde verder dat de gemeente onrechtmatig handelde jegens de omwonenden en verbood de gemeente om asielzoekers in het hotel te huisvesten tot twee weken nadat het besluit op de vergunningaanvraag van het COA bekend zou zijn gemaakt.

Onaanvaardbare doorkruising bevoegdheidsverdeling civiele rechter / bestuursrechter

De gemeente is naar aanleiding van bovengenoemd vonnis in hoger beroep gegaan en heeft een incident opgeworpen waarin zij vorderde dat de tenuitvoerlegging van het vonnis geschorst diende te worden, omdat er sprake was van een kennelijke misslag. De civiele voorzieningenrechter zou buiten zijn boekje zijn gegaan.

Het gerechtshof oordeelt dat het ingrijpen van de civiele voorzieningenrechter over de periode na de bekendmaking van het door de gemeente te nemen besluit een onaanvaardbare doorkruising betekent van de door de wetgever bepaalde bevoegdheidsverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter.

De grens van de civiele rechter als restrechter

Het gerechtshof geeft duidelijk aan waar de grenst ligt. Vanaf de bekendmaking van het besluit staat volgens het gerechtshof een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open. Op dat moment vindt het als ‘civiele rest-rechter’ bieden van rechtsbescherming zijn grens. De civiele voorzieningenrechter is dan ook met zijn verbod verder gegaan dan zijn bevoegdheid als ‘rest-rechter’ reikt.

Het gerechtshof heeft het verbod dat de gemeente was opgelegd door de civiele voorzieningenrechter vervolgens beperkt tot het moment dat de gemeente een besluit heeft genomen op de vergunningaanvraag van het COA.

Conclusie

Het uitgangspunt is dat er altijd rechtsbescherming moet zijn. Om te zorgen dat niemand tussen wal en schip belandt, is de civiele rechter als restrechter bevoegd om te oordelen als er geen andere rechter bevoegd is. In dit geval had de gemeente zichzelf in een moeilijk parket gebracht door het handhavingsverzoek van de omwonenden aan te houden en niet als preventief handhavingsverzoek op te pakken. Als de gemeente op het (preventieve) handhavingsverzoek had besloten, was immers de bestuursrechter bevoegd geweest. De civiele voorzieningenrechter oordeelde dat, door dat niet te doen, er op dat moment geen feitelijke rechtsbescherming was voor omwonenden en achtte zich bevoegd.

De civiele voorzieningenrechter ging vervolgens echter een stapje te ver door het opgelegde verbod te laten gelden tot nadat het besluit door de gemeente op de aanvraag van het COA was genomen. Daardoor stapte de civiele voorzieningenrechter in het gebied van de bestuursrechter. In het bestuursrecht is immers in rechtsbescherming voorzien op het moment dat het besluit door het bestuursorgaan is genomen. Op dat moment kunnen belanghebbenden in bezwaar of beroep en kunnen zij bij de bestuursrechter een voorlopige voorziening vragen.